Revue - Gazette du Palais n° hors-série - 18 mai 2018 - 10

Actes de colloque

position peut avoir été enrichie des apports de l'autre.
Négocier revient en vérité à dialoguer avec la pensée de
votre interlocuteur. Si deux personnes désirent la même
orange, ce n'est peut-être pas pour la même raison. En
commençant par identifier les besoins, une solution peut
apparaître. Ainsi il peut arriver que le premier la réclame
pour son jus et le second pour son zeste. La solution est
alors évidente et préserve du conflit... Naturellement, la
réalité est rarement aussi simple, mais chacun comprend
qu'une négociation est une action subtile réclamant de la
finesse et de la persévérance.

D'un côté, l'institution se veut totalement transparente et
ouverte. Ainsi tous les lieux où s'élabore la loi sont ouverts
et accessibles. Le citoyen peut tout savoir des amendements déposés, des rapports publiés, des interventions
prononcées, des votes effectués. De l'autre, elle ne dispose que de faibles moyens pour accéder, en propre, aux
différents documents utiles à la compréhension d'un texte.
Bien sûr, elle peut compter sur l'assistance du Conseil
d'État ou de la Cour des comptes. Mais cela ne concerne
que des grands sujets transversaux et en aucune façon le
quotidien législatif.

II. QUEL SENS LUI DONNER SI ELLE EST
APPLIQUÉE À LA LOI ?

Pour les députés, et surtout pour les rapporteurs des
textes, l'information est donc un graal et le renseignement
une quête permanente. Comme le disait, au moment de la
discussion du projet de loi de finances pour 2018, Amélie
de Montchalin, députée de l'Essonne et coordinatrice des
députés LREM à la commission des finances : « Les députés n'ont pas les moyens de faire pleinement [leur] mission.
Nous n'avons pas les chiffres, il faut que l'on passe notre
temps à demander les choses pour qu'elles nous arrivent
(...) » (Libération, 8 nov. 2017).

La loi est une passion française. Par définition, depuis
Rousseau et son contrat social, on sait qu'elle est « l'expression de la volonté générale » comme le proclame
l'article 6 de la Déclaration des droits de l'Homme et du
citoyen. Et même si nul ne sait très bien comment la définir, il est évident que cela exclut tout aboutissement d'une
revendication particulière. De plus, comme son adoption
est une prérogative exclusive du parlement, on peine à
comprendre pourquoi celui-ci accepterait d'en partager
la responsabilité.
Depuis 1789, « loi » et « parlement » sont deux notions
indissociables, consubstantielles l'une à l'autre. Car, dans
notre tradition juridique, la loi émane nécessairement du
Parlement, si l'on excepte bien sûr les lois référendaires,
par essence exceptionnelles. Comment alors concevoir
qu'un intérêt privé, distinct de l'intérêt général déterminé
par les parlementaires, obtienne de ces derniers une
concession dans le contenu d'un texte ? En quoi une démarche partiale d'un acteur privé pourrait-elle rencontrer
une institution publique dont le propre est de transcender
les intérêts particuliers de ses membres ?
A priori, la négociation s'oppose donc aux principes généraux du droit public français. Et pourtant, convaincu que
la clarté et la loyauté du débat renforcent la légitimité de
la décision, le Parlement se montre de plus en plus ouvert
aux « invitations à entrer en pourparlers » pour reprendre
une expression utilisée par le doyen Carbonnier en droit
civil. Dans une démocratie crispée, fragilisée et extrêmement inquiète, l'élaboration de la loi ne peut plus être
un acte unilatéral. C'est pourquoi le législateur cherche
un autre cadre conceptuel qui prend pour le moment le
nom de « co-construction ». Ce concept encore balbutiant désigne la participation d'acteurs non étatiques à la
construction même des politiques publiques. C'est une
démarche qui s'engage dès leur conception et pas seulement lors de leur mise en œuvre. Dans notre pays, les
premières expressions publiques datent de février 2014
avec la loi relative à la politique de la ville, puis en juillet 2014 avec celle sur l'économie sociale et solidaire.
Cela repose sur la conviction que l'objectif d'intérêt
général qui guide le législateur peut tirer parti de la
connaissance fine des intérêts particuliers. Cela impose
donc que le législateur soit le mieux informé de la réalité du domaine sur lequel il va se prononcer. Or, alors
que le parlement est placé au centre d'un flux d'informations profus, le rapport à l'information est l'un de ses plus
grands paradoxes.

G A Z E T T E D U PA L A I S - v E N d r E d I 1 8 M A I 2 0 1 8 - N O h o rs - s é ri e

Ainsi, pour l'essentiel, le citoyen élu parlementaire n'a -
dans le cas éminemment souhaitable où il a eu une vie
professionnelle antérieure - qu'une connaissance partielle de l'ensemble des domaines sur lesquels il va devoir
se prononcer.
Naturellement, pour les appuyer, l'Assemblée dispose
d'administrateurs dont la force de travail est aussi exceptionnellement adaptée que compétente. Mais leur nombre
(250) n'est pas indexé sur l'intensité de l'activité législative
(271 lois votées au cours de la dernière législature).
Ainsi étant donné la complexité du processus législatif
et la technicité des matières traitées, les parlementaires
sont donc de plus en plus en demande d'une expertise
venant d'acteurs dont la légitimité repose sur la compétence, cette « légitimité d'exercice » dont parle Pierre
Rosanvallon.
Enfin, la mission de contrôle dévolue au Parlement, et
désormais inscrite dans la Constitution, rend ce besoin
encore plus intense, car il ne peut y avoir d'évaluation objective sans audition de tous les acteurs parties prenantes
au sujet d'évaluation.

III. QUAND LA NÉGOCIATION PRÉCÈDE
LA LOI
L'article 24 de la Constitution a le mérite de la simplicité en
stipulant : « Le parlement vote la loi ». Le constituant a
eu la sagesse de ne pas affirmer qu'il l'élaborait, car les
sources d'inspiration législative sont multiples. Vouloir
en dresser une liste ou une classification constitue une
opération difficile - voire impossible. Ce qui revient à dire
que le « législateur », personnage mythique qui va être
ici régulièrement convoqué, n'existe souvent que dans les
mots...
La réalité est en effet prosaïque : la loi est de plus en plus
la résultante d'une suite d'interactions complexes entre
des forces politiques, sociales, économiques, culturelles à
l'œuvre au sein d'une société donnée et, éventuellement,
un législateur juridique.
Et au rang de ces interactions, on trouve la négociation.
L'exemple le plus évident est le droit du travail. La décentralisation de la négociation collective dans les entreprises

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