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146 LES RÈGLES GÉNÉRALES EN DROIT PUBLIC FRANÇAIS par un gouvernant constate une règle de droit. Dès lors il est facile de marquer les caractères essentiels de la loi positive. Ils sont ceux que nous avons reconnus au droit objectif. La loi d’abord est une règle générale ; et toute disposition qui n’a pas ce caractère n’est pas une loi, même si elle est édictée par un prétendu souverain »19. 423. Léon Duguit comme Émile Artur20 et Adhémar Esmein21 constatent l’existence de lois non générales dans le droit positif français et leur refusent le titre de lois en expliquant qu’une loi est toujours générale. Cette attitude témoigne de l’adoption d’une ontologie réaliste conduisant à admettre l’existence d’une nature, d’une essence de la loi. Or, la loi n’est pas un objet naturel et la généralité n’est pas une propriété réelle de la loi. Il est donc impossible d’aller vérifier, en observant la réalité, si les lois sont par essence, par nature générales. Duguit présente la généralité de la loi comme une nécessité : elle est nécessairement générale et ne peut pas être autrement car elle est l’expression de la règle sociale que l’on observe dans les faits sociaux. En réalité, Duguit, en dépit de sa volonté de faire du droit une science expérimentale, adopte une attitude prescriptive. Cela transparaît dans ses écrits. En effet, il est évident qu’il considère la généralité de la loi comme une qualité permettant de limiter le pouvoir des gouvernants et de renforcer la solidarité sociale : « La généralité de la loi est la sauvegarde par excellence de l’individu contre la tyrannie gouvernante (…) Cette généralité de la loi reste toujours la sauvegarde essentielle des gouvernés »22. Il ajoute aussi : « Comme précisément la généralité de la 19. L. DUGUIT, L’État, le droit objectif et la loi positive, op. cit., p. 502. En 1928, dans son Traité de droit constitutionnel (t. II, La théorie générale de l’État (1re partie), Paris, Éd. de Boccard, 1928), Duguit admet l’existence de fait de lois individuelles – il en cite quelques-unes – mais il considère néanmoins qu’« il y a dans ces diverses lois des dispositions individuelles, constituant des dérogations à des règles générales ; elles ne sont point des lois au sens matériel ; et en les votant, le parlement a commis assurément un excès de pouvoir ». 20. À la même époque, beaucoup d’auteurs partagent la position de Duguit. Selon Émile Artur, le premier « caractère essentiel » de la loi est d’être une « règle générale ». Or, d’après lui, « cette notion de loi (…) est étrangère au grand public. Elle est méconnue par le langage courant et même par le langage officiel. On donne le nom de loi – et nous nous conformons nous-mêmes à cet usage – à tout ce qui émane des Chambres, à tout ce qu’elles ont élaboré dans les mêmes formes que les lois. C’est ainsi qu’on dit lois d’amnistie, lois déclarant l’état de siège, lois d’intérêt local, loi qui ordonne l’établissement d’un chemin de fer, le démantèlement d’Arras, Douai et autres places fortes, loi du budget, loi qui ratifie un traité, loi qui ratifie les conventions passées entre l’État et les compagnies de chemins de fer, loi qui accorde une pension nationale à X…, etc. Ce ne sont pas des lois, ce sont des actes de gouvernement ou d’administration qui ont été mis dans les attributions du pouvoir législatif et qui sont faits dans la même forme que les lois. Dans ce qu’on qualifie de loi, il faut distinguer les lois véritables et les lois improprement dites » (É. ARTUR, « Séparation des pouvoirs et séparation des fonctions », op. cit., ici p. 214 et p. 223-224). 21. Adhémar Esmein explique dans le même sens que « toute décision prises par les deux Chambres conformément à leur pouvoir porte le nom de loi : c’est le nom générique par lequel on désigne toutes les décisions prises par le pouvoir législatif, et cela est exact du point de vue de la forme. Mais quant au fond, beaucoup d’entre eux ne sont pas des lois. Tous ceux, en effet, qui sont des actes particuliers et qui n’établissent pas une règle générale, d’une durée indéfinie, ne répondent pas à la définition exacte de la loi. Ce ne sont pas plus des lois véritables que les arrêts de règlement, émanés de nos anciens parlements, n’étaient des sentences judiciaires » (A. ESMEIN, Éléments de droit constitutionnel français et comparé, 4e éd., 1906, p. 15). 22. L. DUGUIT, L’État, le droit objectif et la loi positive, op. cit., p. 502. V. aussi : R. BONNARD, « La doctrine de Duguit sur le droit et l’État », Revue internationale de théorie du droit 1926-1927, p. 18-40 : « Toute l’œuvre de Duguit en droit public est dominée par un but essentiel. Il a voulu démontrer que l’État peut et doit être limité par le droit, et cela, aussi bien dans le domaine interne que dans le domaine international. Il s’est efforcé, en outre, de donner un

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