Systèmes - Dynamiques du droit de l'urbanisme - 1re - 55

La planification urbaine : premier bloc du droit de l'urbanisme

V.

Focus : la hiérarchie des normes d'urbanisme

1. On se réfère à la hiérarchie des normes, théorie du droit positif
élaborée par le célèbre Hans Kelsen (1881-1973). Elle consiste à ordonner
les normes en fonction d'une hiérarchie, la norme inférieure ne pouvant être
contraire à la norme qui lui est supérieure. Théorie indispensable dans un
système de droit moderne, qui admet la multiplication des émetteurs de
norme : le pouvoir législatif évidemment, dont c'est la vocation, mais
également les États souverains s'accordant pour conclure des conventions
de droit international ou encore les détenteurs d'un pouvoir réglementaire
en droit interne, qui sont nombreux.

Les types de normes sont hiérarchisés selon leur auteur. On distingue en
France, du haut vers le bas, la Constitution, les conventions internationales,
les lois puis les décrets et autres actes réglementaires. Cette hiérarchie est
représentée de façon pyramidale, car sa partie basse est la plus chargée :
elle comporte une multitude de normes, émises par un grand nombre de
personnes publiques12. Ces dernières peuvent agir en vertu d'un pouvoir qui
leur est confié par la Constitution : c'est le cas du Premier ministre, qui
dispose du pouvoir réglementaire en vertu de l'article 21 de la Constitution,
sous réserve du pouvoir attribué au président de la République par son
article 13. C'est le cas également des collectivités territoriales, pour
l'exercice de leur compétence, en vertu de l'article 72 de la Constitution.
Elles peuvent également agir en vertu d'un pouvoir propre, qui leur a été
reconnu par le juge : le chef du gouvernement dispose ainsi d'un pouvoir de
police administrative générale sur l'ensemble du territoire13 tandis que les
ministres disposent d'un pouvoir d'organisation des services placés sous leur
autorité14. L'existence d'un pouvoir réglementaire peut enfin résulter de la
loi : il en est ainsi pour les autorités administratives indépendantes15.
Il n'existe pas de relations hiérarchiques entre les divers émetteurs de
normes réglementaires : ils se caractérisent au contraire par leur
autonomie. Il faut donc faire appel à d'autres notions pour organiser la
façon dont les normes réglementaires qu'ils produisent se conjuguent.
Lorsque la loi ne s'est pas chargée de le préciser, la jurisprudence fait
appel à diverses théories, telles celle de l'articulation des polices
administratives générales ou spéciales16.
Ce besoin d'organisation est manifeste dans le droit de l'urbanisme, du
fait du nombre des acteurs publics impliqués : l'État, les communes, les
12. Parfois même des personnes privées participant à un service public, tel les ordres
professionnels ou les fédérations sportives.
13. CE, 8 sept. 1919, nº 56377, Labonne, Rec.
14. CE, section, 7 févr. 1936, nº 43321, Jamart, Rec.
15. CE, 16 nov. 1990, nº 97585, Société anonyme « la Cinq », Rec.
16. Cf. par exemple, CE, 18 avr. 1902, nº 04749, Commune de Néris-les-Bains ou plus
récemment CE, ass., 26 oct. 2011, nº 326492 et autres, Commune de Saint-Denis et
autres, Rec.

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