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Dynamiques du droit de l'urbanisme

Si les mots ont un sens, l'urbanisation renvoie à la démarche
d'urbanisme qui se traduit en droit de l'urbanisme par la planification
urbaine. Elle se distingue de la construction et de l'aménagement, action
entreprise par le constructeur dans le cadre de la planification. Il y a
quelque chose d'assez incongru à plaquer un régime d'urbanisation sur
une opération de construction. On pourrait donc penser que les deux
premières règles, au moins, sont destinées aux auteurs du PLU, la
deuxième étant d'ailleurs explicitement rédigée dans ce sens.
Le juge administratif a pourtant assez rapidement fait une application
directe de ces trois dispositions au projet de construction, en s'appuyant
sur la disposition de l'article L. 121-3 citée un peu plus haut. Il faut dire
qu'il a été confronté à des configurations contentieuses qui l'ont incité à
aller dans ce sens. Les anciens POS des communes littorales ont assez
longtemps ignoré le régime d'urbanisation de la loi littoral, de telle façon
que nombre de permis ont été délivrés en conformité avec le document
local mais sans respecter la loi Littoral. Les litiges se sont donc engagés
en confrontant directement le projet de construction à la loi littoral, le POS
étant maintenu à l'écart, ce qui arrangeait d'ailleurs bien les communes. Le
Conseil d'État en est ainsi venu à affirmer qu'une cour ne « commet pas
d'erreur de droit en jugeant que le classement par le POS du terrain
d'assiette des constructions dans une zone destinée aux constructions
agricoles était sans influence sur l'appréciation de la légalité des décisions
attaquées au regard de l'article L. 146-4 »...33.
Quelque 18 ans plus tard, et alors que les PLU des communes littorales
ont grandement progressé dans la prise en compte des dispositions
particulières qui s'y appliquent, issues de la loi Littoral, sous la
surveillance devenue attentive des préfets, la situation est devenue
quelque peu confuse :
- l'extension de l'urbanisation doit passer par le PLU lorsqu'elle se
réalise en hameau nouveau intégré à l'environnement (CE, Commune de
Bonifacio du 3 avril 2014, nº 360902, aux T.) tandis que l'obligation de la
réaliser en continuité avec les agglomérations et villages existants fait
l'objet d'une application directe à la construction (CE, SARL Savoie Lac
Investissements, section du 31 mars 2017, nº 392186, au Rec.).
- l'extension limitée de l'urbanisation s'applique directement aux
seules opérations qui, du fait de leur ampleur, ne peuvent être regardées
« comme une simple opération de construction », le contrôle passant
nécessairement par le PLU qui doit prévoir et justifier l'extension permise
(CE, Société soleil d'or et commune de Menton du 7 février 2005, nº 264315,
aux T.).
La solution est perturbante pour la hiérarchie des normes d'urbanisme :
le caractère protecteur du PLU est écorné dès lors que le constructeur doit
se préoccuper de l'application directe de normes supérieures censées être
33. CE, 15 oct. 1999, nº 198578, Commune de Logonna-Daoulas, T.

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