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Actes de colloque
Cette hétérogénéité conduit d'ailleurs à une faible lisibilité
du droit applicable à ces créances (6)
, que la transposition
de la directive n'améliore que partiellement : si
l'article L. 643-8 du Code de commerce est censé fournir
une vision consolidée de la hiérarchie des rangs et des
privilèges, ce dernier ne mentionne pas explicitement le
privilège de la sécurité sociale prévu par l'article L. 243-4
du Code de la sécurité sociale, mais seulement les privilèges
du Trésor prévus par le Code général des impôts et
celui des douanes.
2. Spécificités des créanciers publics comme parties
affectées
Malgré ces différences, les créanciers publics présentent
des intérêts clairement distincts de ceux des créanciers
privés. D'une part, ils ne sont pas soumis au même horizon
temporel de recouvrement, compte tenu du mode
de financement de la puissance publique. D'autre part,
l'intérêt général qui préside à la décision publique est, en
procédure collective, profondément ambigu : au recouvrement
de l'impôt, s'ajoute le plus souvent l'objectif de
préservation de l'emploi et de l'activité économique.
L'enjeu de recouvrement est pourtant significatif : on
estime que les créances publiques dans le bilan des
entreprises en procédure collective représentaient environ
17 Mds € en 2020, et en moyenne 28 % du passif des
entreprises en difficulté. Mais l'objectif économique pèse
également : sur les 70 nouvelles entreprises de plus de
400 salariés ayant saisi le CIRI en 2020, 54 596 emplois ont
pu être préservés sur un total de 96 144.
Cet objectif justifie notamment les plans proposés par les
CCSF. Créées en 1963 et instituées dans chaque département
sous leur forme actuelle par un décret du 4 mai 2007,
elles sont composées des représentants des finances
publiques, de l'URSSAF, de Pôle emploi et des douanes.
Saisies notamment par les débiteurs, elles peuvent octroyer,
sur décision unanime de ses membres, des délais
de paiement, des cessions de rang, des abandons de privilèges
ou d'hypothèques, voire des remises (7)
. Le délai
de saisine, initialement limité à deux mois à compter de
l'ouverture de la procédure, a été étendu à cinq mois en
conciliation, et à six mois en sauvegarde et en redressement
judiciaire par le décret du 23 septembre 2021 (8)
.
B. Un nouveau positionnement dans l'élaboration
des plans ?
Si la communauté d'intérêt des créanciers publics laisse à
penser qu'une classe unique sera le plus souvent constituée,
cette dernière n'est pas obligatoire (1) et ne sera
peut-être pas systématique en pratique, tant les stratégies
de vote sont difficiles à anticiper (2).
1. Une place à définir dans le système des classes
Jusqu'à aujourd'hui, les CCSF faisaient figure d'organe
spécifique des créanciers publics, tenus à l'écart du
système des comités instauré en 2005. Dans le système
(6) L. Andrieu et V. LeloupThomas, « L'efficacité des sûretés réelles des créanciers
publics », Rev. proc. coll. 2019, dossier 34.
(7) J.-L. Vallens, « Les remises de dettes publiques », LPA 11 juin 2008, p. 10.
Avant 2007, les remises étaient limitées aux pénalités, majorations de retard et
frais de poursuite.
(8) C. com., art. D. 62612.
transposé de la directive, il semblerait ainsi logique d'instituer
une classe de créanciers publics, reflet de ce mode
de fonctionnement en place depuis 2007 et de la communauté
d'intérêt identifiée.
La directive ne comporte pas de disposition relative aux
créanciers publics, à l'exception de deux considérants :
l'un, pour indiquer la faculté pour les États de prévoir une
classe spécifique pour les créanciers publics (9)
, l'autre,
pour affirmer que le test du meilleur intérêt peut conduire
à empêcher une remise, totale ou partielle, des créances
publiques (10)
. La France a ainsi fait le choix, comme l'Allemagne
et les Pays-Bas, de ne pas rendre obligatoire la
constitution d'une classe unique de créanciers publics.
En pratique, la solution d'une classe unique sera probablement
privilégiée, à en juger par les retours de
consultation sur le projet d'ordonnance, qui se sont exprimés
en majorité en faveur de cette configuration. Le Haut
comité juridique de la place l'a également jugée « préférable,
sous réserve de quelques hypothèses particulières
de sûretés intermédiaires dont le rang serait remis en
cause par le traitement égalitaire en cas de classe unique
(surclassement de l'URSSAF) » (11)
.
En théorie, la constitution de classes distinctes reste possible,
de manière plus ou moins dispersée, allant d'un
schéma par créancier à un schéma de classes par rang
de créance. La présence dans la procédure de créanciers
privés dont le rang est « intercalé » entre les rangs des
créanciers publics - tels que les créanciers bénéficiant
d'un droit de préférence, du privilège du bailleur ou du privilège
du vendeur de fonds de commerce - pourrait être
un facteur déterminant du choix entre ces différents schémas.
Dans un cas encore plus théorique, il n'est pas exclu
d'envisager, à côté d'une ou plusieurs classes de créanciers
publics, l'existence d'une classe d'État actionnaire,
majoritaire ou minoritaire.
2. Des stratégies de vote difficiles à anticiper
Le choix de constitution de classes pourra dépendre en
réalité d'un positionnement par rapport aux autres créanciers
qu'il semble difficile d'anticiper, s'agissant des
créanciers publics. Si l'on admet que la communauté
d'intérêt comporte une part subjective, au-delà de sa part
objective liée au rang et au privilège de créance - interprétation
de la directive qui n'est pas évidente -, on peut
penser que l'administrateur judiciaire pourra privilégier,
selon les cas, une réunion ou une séparation des créanciers
publics dans des classes spécifiques.
Le scénario d'une dissension entre créanciers publics,
en revanche, semble peu réaliste, étant donné la pratique
actuelle de concertation entre administrations, et
en tenant compte des projets en cours d'unification du
recouvrement fiscal et social. En outre, la séparation des
créanciers publics en plusieurs classes est un facteur
d'affaiblissement de leur poids dans le vote sur les plans,
du moins lorsqu'elle s'effectue au sein d'une classe de
créanciers privés.
(9) PE et Cons. UE, dir. n° 2019/1023, 20 juin 2019, cons. 44.
(10) PE et Cons. UE, dir. n° 2019/1023, 20 juin 2019, cons. 52.
(11) Haut comité juridique de la place financière de Paris, « Rapport sur les classes
de créanciers pour la transposition de la directive du 20 juin 2019 relative aux
cadres de restructuration préventive », 25 sept. 2020, p. 13.
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