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CHAPITRE 1 - La naissance du juge administratif

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recours administratifs formés par les citoyens. Ce, d'autant plus que, très rapidement,
l'exécutif prend l'habitude de suivre systématiquement l'avis du Conseil, au point que
c'est en réalité ce dernier qui décide du sort à donner à ces recours. Autrement dit, le
Conseil d'État se prononce à la demande de l'exécutif sur le point de savoir si les
recours administratifs des citoyens sont justifiés, puis l'exécutif se contente de suivre
l'avis du Conseil en faisant droit, ou non, à ces recours. Cet état de choses s'affirmera
progressivement au cours du XIXe siècle, et le Conseil d'État adaptera son organisation
et ses méthodes pour tenir compte de l'évolution de son rôle.
Une première réforme fut apportée à l'institution dès 1806, Bonaparte étant en effet
intervenu devant le Conseil pour réclamer la création d'un « tribunal spécial », « pour le
jugement des fonctionnaires publics, pour les appels des conseils de préfecture », et afin
d'y renvoyer « les abus commis par les préfets » - moins dans une préoccupation de
légalité que pour contenir, dit Bonaparte, « le petit nombre de ceux qui me donnent
des sujets de plainte »1. La réforme demandée fut rapidement menée et aboutit au
décret du 11 juin 1806. Ce décret institua une « commission du contentieux », spécialement chargée d'instruire les affaires contentieuses, avant que celles-ci ne soient
évoquées par l'ensemble des membres du Conseil, qui rendaient un avis avant que
l'empereur se prononce ; auditeurs et maîtres des requêtes firent leur apparition dans
l'institution. Un décret du 22 juillet de la même année précisa les règles de procédures
applicables devant l'institution.
Sous la Restauration et la monarchie de Juillet, le Conseil d'État, sans toutefois figurer
dans les chartes constitutionnelles, fut maintenu. Mais la relative défiance à l'égard de
l'ancien Conseil du gouvernement impérial conduisit au développement de l'autre fonction du Conseil d'État : sa fonction contentieuse. Ce développement s'accompagna en
outre de réformes inspirées par la pensée libérale du temps. Les décrets des 2 février et
12 mars 1831 affirmèrent ainsi le principe de la publicité des audiences, autorisèrent les
avocats à y présenter des observations et, réforme importante, instituèrent les commissaires du gouvernement. Ces derniers étaient supposés, comme leur nom l'indiquait,
être la voix et la défense de l'administration mise en cause ; mais leur liberté de parole
fut tout aussitôt mise à profit, non pour soutenir inconditionnellement la puissance
publique, mais pour livrer une opinion fondée sur l'impératif de respect de la loi. La
physionomie du Conseil prit alors une tournure nettement juridictionnelle même si,
bien entendu, celui-ci se borna toujours à soumettre au pouvoir de simples avis. Une loi
du 21 juillet 1845 récapitula les progrès accomplis par le Conseil d'État dans l'exercice
de ses missions contentieuses au cours de la monarchie de Juillet. Cette loi nous offre
un portrait précieux de la formation contentieuse du Conseil d'État à ce moment de
son histoire. On y distingue une instruction écrite et contradictoire (dans une certaine
mesure) des affaires, des avocats admis à présenter des observations orales en séance
publique, un « commissaire du roi » y donnant lecture de ses conclusions, une délibération non publique, à laquelle ne peuvent participer les membres du Conseil ayant
assumé des fonctions consultatives relatives à l'affaire débattue. Les grands traits de
l'institution que nous connaissons sont déjà présents.

--
1.

Pelet de la Lozère P., Opinions de Napoléon sur divers sujets de politique et d'administration, 1833,
Firmin Didot, p. 190 et 261.



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Table des matières de la publication Mémentos - Droit du contentieux administratif - 2e

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