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La déontoLogie dans La fonction pubLique

A. Le devoir de neutralité des fonctionnaires
et agents publics
L'obligation de neutralité interdit l'expression par le fonctionnaire, pendant
ses heures de service, d'opinions politiques, syndicales et philosophiques ou de
convictions religieuses traduisant une partialité ou pouvant être interprétées
comme un acte de prosélytisme (sur ce point, voir infra les développements sur
la laïcité dans les services publics), car, comme l'écrivait déjà le doyen Hauriou,
le fonctionnaire est un « citoyen spécial »224. Léon Duguit le rejoignait en affirmant que le fonctionnaire « n'est pas un citoyen comme les autres »225. L'ancien
ministre de la Fonction publique, l'un des pères fondateurs de l'actuel Statut
général des fonctionnaires, a relativisé cette perception du fonctionnaire-sujet
en défendant l'idée d'une pleine citoyenneté des fonctionnaires non exclusive
de devoirs qui varient en intensité selon la fonction et le grade de l'agent226.
La liberté d'opinion des fonctionnaires et agents publics est certes garantie,
mais aucune liberté n'est illimitée, comme le précise l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : « La libre communication
des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'homme ; tout
citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus
de cette liberté dans les cas déterminés par la loi. »
La loi n° 46-2294 du 19 octobre 1946 portant statut général des fonctionnaires
sous la IVe République interdisait dans son article 16 (repris pour l'essentiel à
l'article 6 de l'actuel titre Ier du statut général) la présence dans le dossier du
fonctionnaire d'une « mention faisant état des opinions politiques, philosophiques ou religieuses de l'intéressé ».
Exerçant son office, le juge des référés-libertés a érigé la liberté d'opinion du
fonctionnaire en liberté fondamentale au sens de l'article L. 521-2 du Code de
justice administrative227.
Opiner n'est toutefois pas exprimer ; si le fonctionnaire a ainsi le droit d'avoir
les opinions de son choix, il ne peut pas exprimer ses opinions politiques, religieuses ou philosophiques dans le service, sauf à méconnaître la nécessaire neutralité de celui-ci. Cet impératif est d'autant plus important en période électorale, avec des différences d'intensité selon l'emploi public occupé par l'agent.
Hauriou M., Précis de droit administratif et de droit public, 12e éd., 1933, Sirey, p. 30.
Duguit L., Traité de droit constitutionnel, Tome III, 2e éd., 1923, De Boccard, p. 270.
226
Le Pors A., « Les fonctionnaires, citoyens de plein droit », Le Monde, 31 janvier 2008.
227
CE, sect., 28 févr. 2001, Casanovas : Lebon, p. 107 ; RFD adm. 2001, p. 399, concl. Fombeur P.
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