Mémentos - Finances publiques - 23e - 103

CHAPITRE 9 - L'adoption du budget

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amendement, mais la mise en œuvre du pouvoir d'initiative des lois que le Premier
ministre tient de l'article 39 de la Constitution (28 déc. 1990, nº 90-285 DC, Loi de
finances pour 1991). Cette procédure (rare) a été utilisée, par exemple, à l'occasion du
deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2011.

c) L'interdiction des cavaliers budgétaires
L'introduction par amendements, dans la loi de finances, de dispositions ne représentant pas un caractère financier, que l'on appelle des « cavaliers budgétaires » est
proscrite par l'article 47 de la loi organique qui dispose que les amendements non
conformes aux dispositions de la loi organique sont irrecevables. Jusqu'alors la plupart
des sanctions des cavaliers budgétaires apportées par le Conseil constitutionnel dans sa
jurisprudence récente étaient fondées sur les dispositions de la loi organique qui définissent les dispositions qui doivent ou peuvent être dans une loi de finances et par voie de
conséquence qui ne peuvent y figurer. Le Conseil constitutionnel sanctionne d'ailleurs
symétriquement les cavaliers « budgétaires », c'est-à-dire les dispositions non financières
n'ayant pas leur place dans une loi de finances, et les cavaliers « ordinaires », c'est-à-dire
les dispositions incluses dans des lois ordinaires alors qu'elles relèvent du domaine
exclusif des lois de finances. De manière générale, le Conseil considère que les amendements - notamment gouvernementaux - ne sauraient être sans lien avec le texte
discuté, ni dépasser par leur objet ou leur portée les limites inhérentes à l'exercice du
droit d'amendement (21 juin 1993, nº 93-320 DC, Loi de finances rectificative pour
1993), ce qui fait (ou devrait) faire obstacle à toute tentation d'incruster dans la loi des
dispositions étrangères à son contenu normal ou qui constitueraient par leur ampleur et
leur importance un véritable nouveau projet de loi. S'agissant des cavaliers budgétaires,
certains sont clairement contraires aux dispositions de la loi organique en ce qu'ils ne
présentent aucun caractère financier : subventions de collectivités locales à des syndicats, régime social des personnels des Haras nationaux, utilisation d'une taxe d'urbanisme (28 déc. 2000, nº 2000-442 DC, Loi de finances pour 2001), sept articles de lois
concernant les collectivités locales (périmètres des communautés urbaines et d'agglomérations, procédures de passation et d'exécution des marchés publics par les conseils
d'arrondissement de Paris, Lyon, Marseille, rapport du maire sur l'utilisation de la taxe du
séjour...) et étrangères au contenu des lois de finances (27 déc. 2001, nº 2001-456 DC,
Loi de finances pour 2002 ; 27 déc. 2001, nº 2001-457 DC, Loi de finances rectificative
pour 2001), gestion d'avances accordées à des entreprises par des conseils régionaux ou
transfert de biens affectés au logement étudiant (29 déc. 2005 nº 2005-530 DC), cinq
articles de loi concernant les banques, les musées, l'audiovisuel public... (28 déc. 2010,
nº 2010-622 DC, Loi de finances pour 2011), dix articles de lois concernant les HLM
outre-mer, les véhicules hybrides, le sevrage tabagique... (28 déc. 2011, nº 2011-644
DC, Loi de finances pour 2012 ; 28 nov. 2011, nº 2011-645 DC, Loi de finances rectificative pour 2011), les dons consentis par les personnes physiques aux partis politiques...
(29 déc. 2012, nº 2012-662, Loi de finances pour 2013), sept articles concernant la
reconnaissance du statut d'anciens combattants aux casques bleus de la FINUL...
(29 déc. 2013, nº 2013-685, Loi de finances pour 2014), deux articles concernant la
création de communautés d'agglomération... (29 déc. 2014, no 2014-707, Loi de
finances pour 2015), trois articles concernant les dettes sociales des agriculteurs corses,
les indemnités des présidents et vice-présidents d'établissements publics intercommunaux ou mixtes... (29 déc. 2015, nº 2015-726, Loi de finances rectificative pour 2015),

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