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CHAPITRE 1 - La notion de contrat administratif

d) Un accord qui engendre des effets de droit
Les volontés manifestées dans le contrat doivent avoir pour objet de produire des effets de
droit, d'engendrer des obligations (au contraire, par exemple, de simples déclarations d'intention
et de protocoles d'accord). Dès lors, un acte intitulé « contrat » ne sera pas qualifié comme tel par
le juge si celui-ci considère qu'il ne contient pas de conséquences concrètes liées à l'absence de
réalisation de ce qu'il prévoit ; il en a été jugé ainsi en ce qui concerne les « contrats de plan
État-région » (CPER). Ces obligations, en droit privé, sont dites synallagmatiques dans la mesure
où elles doivent être réciproques (C. civ., art. 1106). Cette considération ne signifie pas qu'elles
doivent être égales. Autrement dit, un contrat peut être déséquilibré, ce qui sera souvent le cas
d'un contrat administratif. Mieux encore, un contrat administratif peut être « unilatéral », dans la
mesure où une partie (le cocontractant de l'Administration) est seule à accepter des obligations
envers l'autre (on pense aux « offres de concours » en matière de travaux publics ; ou aux contrats
dans la fonction publique) ; mais l'hypothèse est envisagée aussi en droit privé (C. civ., art. 1106,
préc.).
Ces effets de droit permettent, puisqu'établis sur la manifestation de la volonté des parties, de
qualifier les droits et obligations en question comme étant rattachés à un acte de droit subjectif,
ce qui aura une grande importance (v. infra) en matière de contentieux administratif.

■ Un acte en principe antithétique de l'acte unilatéral
Par l'acte administratif unilatéral, l'Administration modifie les droits ou obligations des destinataires de son action sans leur consentement ; il paraît donc aux antipodes du contrat. Ce n'est
pas le nombre d'auteurs de l'acte qui importe : en effet, un acte unilatéral peut être signé par
plusieurs auteurs (on pense au contreseing). Mais l'élément d'extranéité est essentiel : l'acte unilatéral vise à s'appliquer à des destinataires qui n'en sont pas juridiquement les auteurs ; a contrario,
un contrat développe des effets juridiques en principe limités à leurs auteurs.
Cependant, les frontières peuvent s'avérer poreuses, dans le sens d'une altération des deux types
d'actes. Tout d'abord, l'acte unilatéral peut parfois, dans une certaine mesure, intégrer la volonté
de ses destinataires : c'est évident lorsqu'il résulte d'une demande (l'exemple type étant celui
d'une demande d'allocation ou d'une demande de permis de construire) ou lorsqu'il se forme à
la suite d'une acceptation, même si elle est implicite (on prend souvent l'exemple d'une nomination de fonctionnaire, dans la fonction publique). De nombreux actes unilatéraux prévoient par
ailleurs des dispositifs de concertation, de participation, qui obligent l'Administration à recueillir
l'avis de personnes intégrées à des commissions préalablement à la prise de décision. On considère même que lorsque l'avis est dit « conforme » (c'est-à-dire qu'il y a obligation de le prendre
et de le suivre), l'organe consultatif est coauteur de l'acte.

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