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La prépondérance du pouvoir exécutif dans le domaine budgétaire
Les pouvoirs du Parlement en matière budgétaire diminuent durant cette
période des finances publiques « modernes ». Déjà, l'article 17 de la
Constitution de 1946 précisait que les membres de l'Assemblée nationale
n'avaient pas de droit d'initiative lors de la discussion du budget, pour les
crédits provisionnels et supplémentaires. De même, le décret-loi du 19 juin
1956 diminue encore le pouvoir d'initiative des parlementaires.
Le coup de grâce est apporté par l'ordonnance du 2 janvier 1959 relative
aux lois de finances. Cette ordonnance a été prise en application de
l'article 92 de la Constitution du 4 octobre 1958 autorisant le gouvernement
à prendre, pendant quatre mois, par ordonnances, les mesures législatives
nécessaires à la mise en place des institutions. À aucun moment, le Parlement
n'a été associé à la rédaction de cette ordonnance, ni consulté sur
son contenu. Le Conseil constitutionnel ne s'est pas non plus prononcé sur
ce texte, car il n'était pas en fonctions...
L'ordonnance de 1959 a été rédigée dans l'optique de limiter les droits
du Parlement. C'est désormais le gouvernement qui prédomine. Lui seul
dispose du pouvoir d'impulsion (selon l'article 20 de la Constitution du
4 octobre 1958, le gouvernement détermine et conduit la politique de la
nation). Le gouvernement est le seul à établir le projet de budget et le
contrôle parlementaire est réduit :
- le pouvoir d'amendement des parlementaires est très circonscrit dans
le domaine budgétaire, à la fois par la Constitution et par l'ordonnance
de 1959 :
Article 40 de la Constitution
Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement
ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence
soit une diminution des ressources publiques, soit la création
ou l'aggravation d'une charge publique.
Article 42 de l'ordonnance de 1959
Aucun article additionnel, aucun amendement à un projet de loi de
finances ne peut être présenté, sauf s'il tend à supprimer ou à réduire
effectivement une dépense, à créer ou à accroître une recette ou à
assurer le contrôle des dépenses publiques.
Tout article additionnel et tout amendement doit être motivé et accompagné
des développements des moyens qui le justifient.
La disjonction des articles additionnels ou amendements qui contreviennent
aux dispositions du présent article est de droit.
- certes, l'Assemblée nationale peut renverser le gouvernement en
votant une motion de censure, mais le gouvernement dispose d'une
majorité parlementaire (phénomène majoritaire) ;
- le domaine budgétaire est devenu de plus en plus complexe : les parlementaires
ont ainsi moins de prise sur le budget (il existe bien sûr
des parlementaires spécialisés sur les questions budgétaires, avec
des commissions permanentes dédiées), au profit d'une véritable
technocratie financière, en l'espèce des spécialistes des questions
budgétaires à Matignon et à l'Élysée. Les directions du ministère
chargé des finances, les membres de l'Inspection des finances, de la
Cour des comptes... jouent un rôle essentiel à tous les stades de la
procédure budgétaire (préparation, exécution, contrôle).
L'avènement et le développement des principes budgétaires

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