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Le principe de l'annualité ne peut pas être appliqué de manière trop stricte,
car il serait un facteur de rigidité : il est notamment difficile de limiter toutes
les dépenses au seul cadre annuel. Ainsi des atténuations, voire des exceptions,
ont-elles été apportées à ce principe...
LES AMÉNAGEMENTS AU PRINCIPE DE L'ANNUALITÉ
Ces exceptions touchent les trois dimensions du principe de l'annualité
(l'antériorité de l'autorisation parlementaire, le caractère unique de l'autorisation,
la limitation à douze mois de l'exercice budgétaire).
Les aménagements à l'antériorité de l'autorisation
parlementaire : les décrets d'avance
Jusqu'en 1958, lorsque le Parlement n'avait pas voté le budget, les recettes
pouvaient être collectées dans la limite du douzième de ce qui avait
été autorisé l'année précédente. Le Parlement délivrait une autorisation
provisoire, pour une tranche mensuelle du budget, sur la base des chiffres
du précédent exercice : système des douzièmes provisoires. Il était nécessaire
que, dans ce cas de figure, l'État puisse continuer à fonctionner,
c'est-à-dire payer ses agents, ses services publics...
Actuellement, on rencontre ce que l'on appelle les décrets d'avance. Les
décrets d'avance sont des décrets pris par le gouvernement pour autoriser
des dépenses qui n'ont pas été prévues par la loi de finances.
Article 13 de la loi organique du 1er
août 2001
« En cas d'urgence, des décrets d'avance pris sur avis du Conseil
d'État et après avis des commissions de l'Assemblée nationale et du
sénat chargées des finances peuvent ouvrir des crédits supplémentaires
sans affecter l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi
de finances. À cette fin, les décrets d'avance procèdent à l'annulation
de crédits ou constatent des recettes supplémentaires. Le montant cumulé
des crédits ainsi ouverts ne peut excéder 1 % des crédits ouverts
par la loi de finances de l'année... »
Ces décrets d'avance (on les appelle ainsi car ils permettent des avances
budgétaires sur la prochaine loi de finances) sont strictement encadrés,
par des conditions de fond et des conditions de forme.
Les conditions de fond des décrets d'avance
De tels décrets ne peuvent être pris en dehors de l'urgence, selon l'article
13 de la loi du 1er
août 2001. En effet, s'il n'existe pas d'urgence, le pouvoir
exécutif peut très bien attendre le prochain projet loi de finances rectificative...
Mais cette condition de l'urgence est difficile à appréhender. Dans
l'absolu, l'urgence devrait apparaître lorsque les crédits disponibles sont
insuffisants pour couvrir une charge imprévue. Dans la pratique, de tels
décrets ont été utilisés notamment pour financer des priorités gouvernementales,
en dehors de toute urgence au sens propre du terme...
Le principe de l'annualité

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