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L'obligation pour le gouvernement de soumettre tous les ans au Parlement
le projet de budget permet aux parlementaires d'exercer un pouvoir de
contrôle qui serait moindre si le budget était biennal ou plus...
Mais, déjà, des aménagements sont apportés à ce principe :
- lorsque le budget est voté en retard (c'est-à-dire après le 1er
janvier),
un système d'autorisation provisoire est élaboré : le système des douzièmes
provisoires, utilisé sous les IIIe
au gouvernement de collecter les recettes dans la limite du 12e
qui a été autorisé l'année précédente ;
et IVe Républiques, permettant
de ce
- des crédits additionnels et des modifications de l'affectation des crédits
peuvent être votés en cours d'année dans des lois de finances
rectificatives ou « collectifs ». De plus, une période complémentaire
d'un ou deux mois est parfois accordée pour permettre de terminer
l'exécution du budget.
Le principe de l'unité
Pour des raisons pratiques, le budget doit être contenu dans un seul
document présentant l'ensemble des opérations financières de l'État. Un
ministre des Finances de la fin du XIXe
siècle, Léon Say, avait parfaitement
présenté la justification de ce principe : « Il est nécessaire d'enfermer
le budget dans un monument dont on puisse apprécier aisément l'ordonnance
et saisir d'un coup d'œil les grandes lignes ». La fragmentation des
documents budgétaires diminuerait l'efficacité du contrôle du Parlement.
Mais, même à l'époque libérale, le principe de l'unité connaîtra quelques
atténuations. En effet, des dépenses d'après-guerre (après 1870 et après
1918) ou liées à la préparation d'une nouvelle guerre (par exemple en
1938) ont été inscrites dans des budgets extraordinaires, dont l'équilibre
était assuré par des ressources extraordinaires (impôts exceptionnels, par
exemple).
Le principe de l'universalité
Les recettes et les dépenses doivent être présentées sans lien entre elles.
Ceci renvoie à deux interdictions : l'interdiction de la contraction (ou de
la compensation) des recettes et des dépenses permettant d'empêcher
toute dissimulation et l'interdiction de l'affectation d'une recette
à une dépense déterminée, afin notamment d'éviter que le service bénéficiaire
soit complètement dépendant de l'évolution des recettes (voir infra).
Le principe de spécialité
Le principe de spécialité ne concerne que les dépenses. Ce principe signifie
que l'affectation des dépenses est bien précisée. En effet, plus la
précision de l'affectation des dépenses est grande, plus le contrôle du Parlement
est important.
L'intensité du principe de spécialité est différente selon les régimes politiques.
Sous la Restauration, le vote s'effectuait d'abord par ministères,
puis par sections de ministères. Par la suite, et surtout à partir de la IIIe
République, le vote sera réalisé par chapitres, dont le nombre se multiplie
(1831 : 164 chapitres ; 1900 : 1 090 chapitres ; 1930 : 2 000 chapitres...).
Plus le principe de spécialité est poussé, plus le Parlement consacre du
temps à voter la loi de finances... ce qui a pu engendrer des retards et
déclencher le recours aux « douzièmes provisoires ».
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