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L'ESSENTIEL

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DES GRANDS ARRÊTS DU DROIT ADMINISTRATIF

5 CE, sect., 18 déc. 2002, Mme Duvignères
« Sur les conclusions tendant à l'annulation de la lettre du 23 février 2001 en tant qu'elle porte refus d'abroger partiellement la circulaire du 26 mars 1997 :
Considérant que l'interprétation que par voie, notamment, de circulaires ou d'instructions l'autorité administrative donne
des lois et règlements qu'elle a pour mission de mettre en œuvre n'est pas susceptible d'être déférée au juge de l'excès
de pouvoir lorsque, étant dénuée de caractère impératif, elle ne saurait, quel qu'en soit le bien-fondé, faire grief ; qu'en
revanche les dispositions impératives à caractère général d'une circulaire ou d'une instruction doivent être regardées
comme faisant grief, tout comme le refus de les abroger ; que le recours formé à leur encontre doit être accueilli si ces
dispositions fixent, dans le silence des textes, une règle nouvelle entachée d'incompétence ou si, alors même qu'elles ont
été compétemment prises, il est soutenu à bon droit qu'elles sont illégales pour d'autres motifs ; qu'il en va de même s'il
est soutenu à bon droit que l'interprétation qu'elles prescrivent d'adopter, soit méconnaît le sens et la portée des dispositions législatives ou réglementaires qu'elle entendait expliciter, soit réitère une règle contraire à une norme juridique
supérieure ;
Considérant que si la circulaire contestée du 26 mars 1997 se borne à tirer les conséquences de l'article 2 du décret du
19 décembre 1991, elle réitère néanmoins, au moyen de dispositions impératives à caractère général, la règle qu'a illégalement fixée cette disposition ; que, par suite, Mme Duvignères est recevable et fondée à demander l'annulation de la lettre
du 23 février 2001, en tant qu'elle porte refus d'abroger dans cette mesure la circulaire contestée ; »
(Annulation).

■ Faits
Mme Duvignères avait demandé sur le fondement de la loi du 10 juillet 1991 une aide juridictionnelle qui lui a été
refusée au motif qu'elle dépassait un plafond de ressources. La décision de refus intégrait notamment dans le calcul
de ses revenus l'aide personnalisée au logement, que la requérante estimait devoir être exclue en vertu de la loi de
1991, alors que le décret d'application de la loi et une circulaire de 1997 incluaient ladite aide dans le calcul des
revenus. Il appartenait donc au Conseil d'État de préciser notamment si un requérant était susceptible de contester
une telle circulaire.

■ Portée
La circulaire, juridiquement, est un texte administratif édicté par un chef de service (ministre, recteur, préfet...) dans le
but d'expliquer à ses services la réglementation à appliquer. Une circulaire peut par ailleurs, concrètement, prendre
d'autres noms (par exemple « note de service » ou « instruction »). Elle n'a donc pas pour destinataire le public, mais a
une vocation interne d'amélioration du fonctionnement de la gestion des services. Dès lors, en vertu d'un principe
traditionnel du contentieux administratif, toute personne, qui n'en est pas directement destinataire, n'est pas censée
être recevable à l'attaquer, faute d'intérêt à agir. Cependant, il peut s'avérer qu'une circulaire ait des effets très puissants sur la prise de décision ultérieure qui sera prise par les services instructeurs. Dès lors, il est apparu nécessaire
pour le Conseil d'État de revoir sa jurisprudence traditionnelle afin d'ouvrir plus largement la recevabilité du recours à
l'encontre des circulaires.
L'apport principal de l'arrêt réside dans l'admission élargie de la recevabilité du recours pour excès de pouvoir à
l'encontre des circulaires. Désormais, les circulaires ou instructions d'une autorité administrative relatives aux lois ou
règlements qu'elle a pour mission de mettre en œuvre ne sont pas susceptibles d'être déférées au juge de l'excès de
pouvoir uniquement lorsque, dénuées de caractère impératif, elles ne sauraient faire grief ; en revanche, les



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