Mémentos - Finances publiques - 25e - 102

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MÉMENTOS - FINANCES PUBLIQUES 2022
2) La discussion et l'adoption préalable de la première partie
L'article 42 de la Constitution prévoit que la discussion en séance de projet de loi de
finances (ou de financement de la Sécurité sociale) porte sur le texte présenté par le
gouvernement, et pour les autres lectures sur le texte transmis par l'autre
assemblée.
L'article 42 de la loi organique de 2001 prévoit que la seconde partie de la loi de
finances de l'année, ou d'une loi de finances rectificative, ne peut être mise en
discussion devant une assemblée avant l'adoption de la première partie. Cette
disposition vise à contraindre les parlementaires à adopter la première partie, qui
contient les évaluations de recettes, les plafonds des grandes catégories de dépenses et
l'équilibre financier qui en résulte, avant d'examiner les dépenses plus détaillées des
différents ministères qui figurent en seconde partie et dans les bleus budgétaires qui
s'y rattachent. Une procédure inverse pourrait en effet engendrer des dérapages budgétaires
et conduirait à ajuster a posteriori les recettes aux dépenses en bouleversant les
données générales de l'équilibre financier. La règle posée par l'article 40 de la loi organique
qui fixe cet ordre d'examen de la loi de finances « de l'année » est également
applicable, comme l'a décidé le Conseil constitutionnel, à la loi de finances rectificative,
dont la première partie doit être adoptée avant la seconde (9juin 1992, nº 92309
DC, Résolution modifiant le règlement du Sénat).
En parlant d'adoption, l'article 42 de la loi organique de 2001 lève l'ambiguïté de
l'ancien article 40 de la loi organique de 1959, qu'il remplace depuis 2002, qui prévoyait
que la seconde partie de la loi de finances ne pouvait être mise en discussion devant une
assemblée avant « le vote » de la première partie.
Les mots « vote de la première partie » contenus à l'article 40 de la loi organique de
1959 ont soulevé, en 1979, un problème d'interprétation sur lequel le Conseil constitutionnel
a été appelé à se prononcer. À l'occasion de la discussion du projet de budget
pour 1980, l'article d'équilibre de la première partie avait été rejeté àl'Assemblée
nationale, car une partie des députés de la majorité s'était abstenue ; il y avait donc eu
« vote sur » la première partie, mais non « vote de » la première partie, au sens où sa
principale disposition avait été rejetée. Pour éviter l'interruption de la discussion budgétaire,
le président de l'Assemblée nationale laissa la discussion s'engager sur la
seconde partie de la loi de finances. Après l'adoption de celle-ci, le Premier ministre,
sur le fondement de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, engagea la responsabilité du
gouvernement sur les dispositions des deux parties du projet de loi de finances : la
motion de censure déposée ayant été rejetée, le texte fut considéré comme adopté
sans vote, conformément à l'article 49.3 de la Constitution. Saisi après le vote définitif
du texte, le Conseil constitutionnel a déclaré la procédure suivie, et donc le
budget voté, non conformes à la Constitution, les mots « vote de la première
partie » devant être pris dans le sens « d'adoption de la première partie ». L'Assemblée
était passée à la discussion de la seconde partie sans avoir préalablement adopté l'article
d'équilibre : le Conseil précise toutefois que l'interprétation du mot « vote » dans le
sens « d'adoption » peut ne pas s'appliquer à toutes les dispositions de la
première partie, mais uniquement à celles qui constituent sa raison d'être
et sont indispensables pour qu'elle puisse remplir son objet, ce qui est le cas de
l'article d'équilibre (cela pourrait également être le cas de l'article autorisant la perception
des impôts existants, par exemple) ; en outre, le gouvernement ne pouvait engager
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