Mémentos - Finances publiques - 25e - 45

CHAPITRE 3 - L'unité budgétaire
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Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2002, la Cour des
comptes soulignait qu'aucun budget annexe ne répond pleinement à la définition
qu'en donne la loi organique et souhaitait que la réflexion se poursuive sur la mise au
point d'un cadre juridique approprié.
3) Les deux budgets annexes
Le volume global des budgets annexes est d'environ 2,5 milliards d'euros en 2022 ;ce
montant a considérablement diminué depuis la suppression du budget annexe des PTT,
en 1991, qui était le plus important (29 milliards d'euros en 1990) et la transformation
du budget annexe des prestations sociales agricoles (15 milliards d'euros), en 2004, en
établissement public.
Créé en 1979, le budget annexe des Journaux Officiels assure une activité d'impression
et de vente de multiples publications : il a été fusionné avec l'ancien compte de
commerce La Documentation française pour laisser place au budget annexe des Publications
officielles et information administrative (164 millions d'euros). Le budget
annexe du Contrôle et exploitations aériens (2,3 milliards d'euros), créé en 1985
(sous l'appellation de Navigation aérienne qu'il a perdue en 1992 pour s'appeler Aviation
civile, appellation elle-même perdue en 2006), retrace les opérations des services
de l'aviation civile qui donnent lieu au paiement de redevances, de taxes et de prix (organisation
et contrôle du trafic aérien, guidage des avions...) ; la Cour des comptes estime
que ce budget devrait être transformé en établissement public.
La Légion d'Honneur et l'Ordre de la Libération qui étaient, pour des raisons historiques,
des budgets annexes jusqu'en 2005 sont aujourd'hui une action du Programme « Coordination
du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du
gouvernement ».
B - Les comptes spéciaux
1) Le régime juridique des comptes spéciaux
La technique des comptes spéciaux a longtemps permis de dissimuler certaines opérations
au Parlement, dans la mesure où ces comptes étaient ouverts hors budget, et
après la Première Guerre mondiale, leur multiplication masquait en fait des déficits
budgétaires. Sous la IVe
République, 400 comptes spéciaux seront recensés en 1947 et
en dépit de la suppression de 300 d'entre eux en 1949, cette technique se pérennisera
et constituera un instrument de débudgétisation, des opérations pesant sur le budget
étant transférées dans des comptes spéciaux afin de diminuer artificiellement le déficit
budgétaire. La loi organique de 1959 a cherché à « moraliser » ces pratiques en réintégrant
les comptes spéciaux dans la loi de finances : l'article 23 prévoit en effet qu'ils ne
peuvent être ouverts que par une loi de finances et l'article 24 dispose que leurs opérations
sont prévues, autorisées et exécutées dans les mêmes conditions que les opérations
du budget général. Des dispositions identiques figurent dans la loi organique de
2001 (art. 19 et 20). Comme les budgets annexes, ils ne constituent pas une véritable
dérogation au principe d'unité, puisqu'ils sont intégrés dans la loi de finances, mais
un simple aménagement de présentation dans la mesure où ils sont distingués et
présentés à côté du budget général. Comme eux également, ils représentent une
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