Mémentos - Droit du contentieux administratif - 4e - 19

CHAPITRE 1 - La naissance du juge administratif
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10. Si la fonction consultative s'affirme sans délai, la fonction contentieuse du Conseil
d'État est alors peu définie. Elle prend pourtant une importance réelle rapidement, dès
lors que l'exécutif consulte systématiquement le Conseil d'État pour obtenir son avis
sur les recours administratifs formés par les citoyens. Ce, d'autant plus que, très rapidement,
l'exécutif prend l'habitude de suivre systématiquement l'avis du Conseil, au
point que c'est en réalité ce dernier qui décide du sort à donner à ces recours. Autrement
dit, le Conseil d'État se prononce à la demande de l'exécutif sur le point de
savoir si les recours administratifs des citoyens sont justifiés, puis l'exécutif se contente
de suivre l'avis du Conseil en faisant droit, ou non, à ces recours. Cet état de choses
s'affirmera progressivement au cours du XIX
e siècle, et le Conseil d'État adaptera son
organisation et ses méthodes pour tenir compte de l'évolution de son rôle.
11. Une première réforme fut apportée à l'institution dès 1806, Bonaparte étant en
effet intervenu devant le Conseil pour réclamer la création d'un « tribunal spécial »,
« pour le jugement des fonctionnaires publics, pour les appels des conseils de préfecture
», et afin d'y renvoyer « les abus commis par les préfets » - moins dans une préoccupation
de légalité que pour contenir, dit Bonaparte, « le petit nombre de ceux qui
me donnent des sujets de plainte »1
. La réforme demandée fut rapidement menée et
aboutit au décret du 11 juin 1806. Ce décret institua une « commission du contentieux
», spécialement chargée d'instruire les affaires contentieuses, avant que celles-ci
ne soient évoquées par l'ensemble des membres du Conseil, qui rendaient un avis
avant que l'empereur se prononce ; auditeurs et maîtres des requêtes firent leur apparition
dans l'institution. Un décret du 22 juillet de la même année précisa les règles de
procédures applicables devant l'institution.
12. Sous la Restauration et la monarchie de Juillet, le Conseil d'État, sans toutefois
figurer dans les chartes constitutionnelles, fut maintenu. Mais la relative défiance à
l'égard de l'ancien Conseil du gouvernement impérial conduisit au développement de
l'autre fonction du Conseil d'État : sa fonction contentieuse. Ce développement
s'accompagna en outre de réformes inspirées par la pensée libérale du temps. Les
décrets des 2 février et 12 mars 1831 affirmèrent ainsi le principe de la publicité des
audiences, autorisèrent les avocats à y présenter des observations et, réforme importante,
instituèrent les commissaires du gouvernement. Ces derniers étaient supposés,
comme leur nom l'indiquait, être la voix et la défense de l'administration mise en
cause ; mais leur liberté de parole fut tout aussitôt mise à profit, non pour soutenir
inconditionnellement la puissance publique, mais pour livrer une opinion fondée sur
l'impératif de respect de la loi. La physionomie du Conseil prit alors une tournure
nettement juridictionnelle même si, bien entendu, celui-ci se borna toujours à
soumettre au pouvoir de simples avis. Une loi du 21 juillet 1845 récapitula les progrès
accomplis par le Conseil d'État dans l'exercice de ses missions contentieuses au cours
de la monarchie de Juillet. Cette loi nous offre un portrait précieux de la formation
contentieuse du Conseil d'État à ce moment de son histoire. On y distingue une
instruction écrite et contradictoire (dans une certaine mesure) des affaires, des
avocats admis à présenter des observations orales en séance publique, un « commissaire
du roi » y donnant lecture de ses conclusions, une délibération non publique, à
--
1. Pelet de la Lozère P., Opinions de Napoléon sur divers sujets de politique et d'administration, 1833,
Firmin Didot, p. 190 et 261.

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