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Il reste que l'enquête préalable ne peut être ouverte qu'à compter, soit de l'expiration du
délai de deux mois après la saisine de la Commission, en l'absence de décision d'organiser
un débat public, soit de la date de la publication du bilan du débat public si celui-ci
a été organisé, soit enfin à l'expiration du délai imparti à la Commission pour publier ce
bilan (deux mois ; C. envir., art. L. 121-12). Étant entendu que le compte rendu et le
bilan du débat public doivent être mis à la disposition du commissaire enquêteur ou de
la commission d'enquête par le maître d'ouvrage et joints au dossier d'enquête
(C. envir., art. R. 121-12).
C'est au préfet de département que revient l'initiative d'ouvrir l'enquête préalable, après
appréciation par lui de la légalité et de l'opportunité de l'expropriation.
Il faut souligner qu'un recours pour excès de pouvoir contre l'arrêté préfectoral décidant
l'ouverture de l'enquête est impossible, car cette décision constitue un acte préparatoire
ne faisant pas grief (pour une confirmation récente, voir CE, 19 févr. 2007, nº293866,
Société pour l'étude, la protection et l'aménagement de la nature dans le Sud-Ouest).
En revanche, il est toujours possible de soulever l'exception d'illégalité de l'arrêté préfectoral
en question à l'occasion d'un recours en annulation dirigé contre la déclaration
d'utilité publique ou l'arrêté de cessibilité.
B - Le déroulement de l'enquête préalable
1) L'enquête préalable de droit commun
L'enquête préalable de droit commun est régie par les articles R. 111-1 et suivants du
Code de l'expropriation. Elle est menée par un commissaire enquêteur ou, pour les
projets les plus importants, par une commission d'enquête, dont les membres sont désignés
par le Président du tribunal administratif. Par ailleurs, l'article R. 111-4 du Code de
l'expropriation précise le régime d'incompatibilité applicable à l'exercice des fonctions
de commissaire enquêteur : ne peuvent être désignées les personnes appartenant à
l'administration de la collectivité ou de l'organisme expropriant ou participant à son
contrôle ou les personnes intéressées à l'opération soit à titre personnel, soit en raison
des fonctions qu'elles exercent ou ont exercées depuis moins de cinq ans (rédaction
issue du décret nº 2011-2018 du 29 décembre 2011, qui renforce globalement le rôle
du commissaire enquêteur dans la procédure). Une information du public sur l'ouverture
de l'enquête est organisée par voie de publication dans la presse et par voie d'affichage
dans les communes concernées.
De façon générale, l'enquête préalable, qui doit durer au moins quinze jours, est
destinée à recueillir, sur un registre adéquat, les observations et les éventuelles suggestions
émises par les diverses personnes intéressées par le projet d'expropriation. Toutes
les observations émises au cours de l'enquête publique doivent être examinées : la Cour
administrative d'appel de Lyon a jugé qu'en s'abstenant d'examiner une solution alternative
proposée par un propriétaire concerné, le commissaire enquêteur entache
l'enquête d'irrégularité (d'où l'illégalité subséquente de l'arrêté de cessibilité : CAA
Lyon, 8juill. 2004, Commune de Polliat). Mais le Conseil d'État est revenu sur cette solution,
en retenant, de façon discutable, une interprétation minimaliste de la mission du
commissaire enquêteur : ce dernier, s'il doit examiner les propositions alternatives
formulées dans le cadre de l'enquête préalable, ne serait pas pour autant tenu d'en
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