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CHAPITRE 6 - La fonction d'élaboration de la loi

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Pour aller plus loin
La lutte contre l'inflation législative
« On légifère trop. Les lois sont nombreuses, elles sont mal préparées, alourdies par des dispositions cavalières ou de nature réglementaire. L'excès de normes étouffe notre pays. Chacun
doit prendre ses responsabilités pour faire mieux et sans délai ». G. Larcher, président du
Sénat, sept. 2015.
Divers facteurs (technicisation de la loi pour répondre à de nouveaux enjeux en matière technologique, informatique, bioéthique ou environnementale, développement du droit de l'outremer, transposition des directives européennes, réponse aux attentes sociales, nécessité de la
communication politique...), favorisent la « surproduction législative » unanimement dénoncée
(10 000 lois et 120 000 décrets réglementaires d'application des lois en vigueur en 2006).
Considérant que « les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires » (Montesquieu), il convient,
afin de limiter le nombre et le volume des lois, d'encourager voire de contraindre le législateur à
n'intervenir qu'en cas de besoin réel, et seulement dans son domaine de compétence. Doivent
être éliminées les dispositions non normatives (« neutrons législatifs » censurés par le Conseil
constitutionnel depuis la décision du 21 avril 2005, Loi d'orientation pour l'avenir de l'école)
ainsi que les dispositions réglementaires contenues dans les lois. En vue d'un meilleur respect
de la délimitation du domaine de la loi, on note le souhait de réactiver l'article 41 de la Constitution, désormais utilisé par le Président du Sénat depuis 2015.
La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 interdit les amendements sans rapport avec le texte
(« cavaliers législatifs »), et soumet la rédaction des projets de loi au respect d'un ensemble
de conditions de forme et de fond déterminé par la loi organique du 15 avril 2009 prévue à
l'article 39 de la Constitution. L'utilité de l'intervention législative doit être prouvée par la réalisation d'études d'impact pour chaque texte envisagé, par l'évaluation régulière des effets des
législations déjà en vigueur et des politiques menées, par l'expérimentation législative. Enfin,
les résolutions prévues à l'article 34-1 de la Constitution permettent, dans les conditions
prévues par la loi organique du 15 avril 2009, d'éviter l'élaboration de certaines lois insuffisamment normatives (cf. problématique des « lois mémorielles ») et de donner aux assemblées un
nouveau moyen d'expression officielle (v. Chapitre 7).

B - Le recours au 49, al. 3
Devant les deux assemblées, le gouvernement peut faire pression sur les députés pour
obtenir le vote ou le rejet du texte ou de certains amendements, particulièrement à
l'Assemblée où le « fait majoritaire » joue plus fortement. Mais c'est seulement
devant l'Assemblée nationale que le gouvernement peut utiliser son arme la plus efficace (la « grosse Bertha », selon l'expression de J. Gicquel) : l'engagement de sa responsabilité sur un texte, réputé adopté sans vote, à moins que les députés ne déposent et
n'adoptent, dans les conditions constitutionnellement prévues, une motion de censure
(v. chapitre suivant). Le rejet du texte implique dans ce cas le renversement du gouvernement, responsabilité que peu de députés de la majorité sont prêts à prendre, quand bien
même ils seraient réticents quant au contenu du texte concerné...
Le « 49.3 » se justifiait, dans le cadre du parlementarisme rationalisé de 1958, par la
nécessité de garantir au gouvernement les moyens de mettre en œuvre son programme
politique. Michel Debré le présentait comme une procédure exceptionnelle permettant
l'adoption des textes indispensables (discours du 27 août 1958). Cette technique a d'ailleurs permis à certains Premiers ministres de conduire la politique gouvernementale
malgré la fragilité de la majorité parlementaire ou les manœuvres d'obstruction de
l'opposition parlementaire. Elle n'a jamais conduit au renversement d'un gouvernement.



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