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Les composantes de la réforme

1.

Une pluriannualité budgétaire classique aménagée

Selon l’article 8 de la loi, les crédits ouverts sont constitués d’autorisations d’engagement (AE) et de crédits de paiement (CP). Les AE correspondent aux anciennes autorisations de programme (AP) en représentant la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées de manière pluriannuelle. Pour une opération d’investissement, l’autorisation couvre un ensemble cohérent et de nature à être mis en service ou exécuté sans adjonction. Cependant, à la différence des AP d’autrefois, les AE ne se limitent pas aux dépenses d’investissement puisqu’elles peuvent également concerner les dépenses de fonctionnement. On peut regretter que dès 2001 le législateur n’ait pas songé aménager la règle de l’annualité afin de permettre l’adoption, ou tout au moins la production, de budgets pluriannuels éventuellement glissants. Ce ne sera que sept ans plus tard que la programmation pluriannuelle des finances publiques fera l’objet d’une attention particulière du législateur lors de la révision constitutionnelle de juillet 2008. Toutefois, en restant dans le cadre de cette règle, il a néanmoins pris en compte la difficulté pour les finances publiques contemporaines d’une application trop stricte de cette dernière dès lors que la plupart des politiques publiques se réalisent sur plusieurs années et que par ailleurs, le cadre de l’Union européenne et de la monnaie unique constitue maintenant un impératif majeur en ce domaine (on pense par exemple aux contraintes posées par le Pacte de stabilité). Les crédits de paiement représentent de leur côté la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des AE. Il est toutefois à relever que pour les dépenses de personnel le montant de AE ouvertes est égal au montant des CP ouverts, ce qui revient à conserver un caractère strictement annuel à ces dépenses. D’un point de vue d’ensemble, l’innovation essentielle réside dans la généralisation du dispositif des autorisations d’engagement qui constitue l’élément moteur de la pluriannualité budgétaire. Ilrend aussi plus visibles les étapes de la procédure de dépense et facilite également la mise en place d’une comptabilité d’exercice (cf. infra p. 55) ; l’engagement clairement identifié peut en effet constituer le fait générateur de l’enregistrement dans le cadre d’une comptabilité en droits constatés, le paiement représentant quant à
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