Hors collection - Les études d'impact accompagnant les projets de loi - 20

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´ ´ ETUDES DE L’EVALUATION EX ANTE

legitimation populaire par le suffrage universel. Je soutiendrai que les analy´ ses d’impact de la Commission europeenne, loin de representer un outil ´ ´ purement technique pour l’optimisation de la qualite de la legislation ´ ´ produite par les organes institutionnels de l’Union, ont une mission politique forte dans le modele de gouvernance europeenne : celle de combler ` ´ — en partie au moins — le fameux « deficit democratique » de l’Union ´ ´ europeenne par l’usage strategique d’une procedure structuree qui se veut ´ ´ ´ ´ transparente, detaillee et largement ouverte a la participation des parties ´ ´ ` prenantes (les stakeholders), dans le but de construire de larges alliances sociales afin de consolider la place institutionnelle de l’organe communautaire par excellence, a savoir la Commission, dans la redistribution perma` nente des rapports de force au sein de l’Union. Au surplus, je montrerai que par le maniement preventif des controles de subsidiarite et de propor´ ˆ ´ tionnalite et par le choix de l’intensite normative (c’est-a-dire par le choix, ´ ` ´ sous-tendu par l’analyse d’impact, de l’outil de regulation ou de soft law ´ propose), la Commission se positionne strategiquement dans le jeu mouvant ´ ´ qui etend — ou au contraire contracte — la competence communautaire ´ ´ selon la conjoncture politique. Bref, je soutiendrai que la Commission utilise l’analyse d’impact comme une procedure par le biais de laquelle elle s’efforce de s’auto-legitimer ´ ´ fonctionnellement dans un systeme de repartition des pouvoirs acentre, ` ´ ´ c’est-a-dire qui ne concentre en aucun lieu institutionnel identifiable le ` pouvoir politique pour en distribuer l’exercice par la suite, comme cela ´ se fait au contraire dans l’Etat moderne 2. Suivant en cela a certains egards ` ´ la theorie fonctionnaliste de la « legitimation par la procedure » et l’auto´ ´ ´ poıese de Niklas Luhmann et a d’autres la philosophie du droit naturel ` ¨` procedural du juriste americain Lon Fuller, l’usage de l’analyse d’impact ´ ´ par la Commission ambitionne a la fois d’ouvrir la procedure legislative ` ´ ´ europeenne a une legitimite externe a la representation politique, une ´ ` ´ ´ ` ´ legitimite participative provenant directement de la societe civile et des ´ ´ ´ ´ stakeholders plus generalement, et en meme temps de renforcer l’indepen´ ´ ´ ˆ dance, et par consequent l’autorite, de la Commission dans son pouvoir ´ ´ discretionnaire d’exercer son droit d’initiative. Aussi pourrait-on dire, en ´ simplifiant sans doute, que l’analyse d’impact represente une facon tout ¸ ´ a fait originale d’emboîter ce qu’on appelle la « democratie participative » ` ´ et l’archiconnue « methode communautaire ». ´
2. Sur cette particularite du modele de gouvernance europeen par rapport au modele ´ ` ´ ` classique du gouvernement, voir le Livre blanc sur la gouvernance europeenne COM (2001) ´ 428 final du 25 juillet 2001, document qui a prepare le Plan d’action « simplifier et ameliorer ´ ´ ´ l’environnement reglementaire » presente au Conseil europeen de Laeken et adopte en ´ ´ ´ ´ ´ juin 2002 (voir notamment partie 3.2 « De meilleures politiques, de meilleures reglementations ´ et de meilleurs resultats », p. 22-31) ; voir aussi l’excellent livre de N. SCANDAMIS, Paradigme ´ de la gouvernance europeenne : entre souverainete et marche, pref. D. SIDJANSKI, Bruxelles, ´ ´ ´ ´ Bruylant, 2009. Paul Magnette, lui, parle d’un regime politique « acephale », P. MAGNETTE, ´ ´ Le regime politique de l’Union europeenne, Paris, Presses de Sciences Po, 3e ed., 2009, p. 109´ ´ ´ 208.
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