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JEAN-MARIE PONTIER

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Le référendum national n'est pas possible en France en matière administrative,
cela paraîtrait étrange, alors que d'autres pays le pratiquent. Mais à défaut de
référendum, dont la demande ne s'est d'ailleurs pas manifestée en ce domaine, il
est possible et souhaitable d'« améliorer », comme l'ont rappelé les dirigeants, la
situation. Ce qui est en cause, c'est bien d'une certaine manière la « qualité », et
celle-ci concerne d'abord les relations entre l'administration et les citoyens32. Ces
relations, dont il est difficile de dire si elles furent ou non vraiment satisfaisantes
pour le passé, se sont incontestablement dégradées, parce qu'elles se sont multipliées, et que leur qualité a été perçue comme détériorée.
En ce sens l'exigence démocratique se double d'une exigence plus largement
politique. Il est possible de parler d'exigence politique tout simplement, d'abord,
parce que les dirigeants doivent répondre aux demandes des citoyens et que, dans
la mesure où ces derniers ne sont plus satisfaits de leur administration, il importe
de prendre des mesures pour « améliorer » ces relations. L'exigence politique est à
la fois une exigence interne et une exigence externe.
L'exigence politique interne est le bon fonctionnement de l'État. L'administration est l'instrument de l'action de l'État, dont les dirigeants sont l'expression
politique. L'article 20 de la Constitution le rappelle lui-même fortement : le gouvernement « dispose de l'administration », il n'y a guère de terme plus fort que ce
terme de « disposer ». Or si l'administration fonctionne mal, ne remplit plus de
manière satisfaisante ses fonctions, c'est l'État lui-même qui est touché. Et l'État
est touché doublement, dans son efficacité et dans sa légitimité.
L'État est atteint dans son efficacité. Aujourd'hui, il n'est plus seulement
demandé à l'État d'exister, de se montrer, il lui est demandé d'agir, et d'agir de
manière efficace. Si pendant longtemps, les citoyens ont accepté (ou supporté)
l'absence de caractère démocratique de l'administration, c'est parce qu'ils avaient
le sentiment que celle-ci remplissait à peu près convenablement ses missions. Or
aujourd'hui ce sont les missions essentielles de l'État, celles que l'on qualifie,
même de façon approximative33, de fonctions régaliennes qui sont considérées
comme n'étant plus remplies de manière satisfaisante, qu'il s'agisse de la police, de
la justice, pour ne citer que les deux qui touchent directement les citoyens34. Les
32. Un problème de terminologie se pose : comment qualifier les destinataires des mesures ?
Pendant longtemps un terme l'a emporté, et ne faisait pas difficulté, celui d'« administré ». Ce
terme évoque un comportement passif : l'administré est celui qui subit. Il a été considéré comme
inacceptable à notre époque, et des lois ont utilisé de préférence le terme de « citoyen », évidemment
beaucoup plus « noble ». Mais l'administration n'a pas seulement affaire à des citoyens, c'est
pourquoi un autre terme tend à l'emporter désormais, celui de « public », mais qui présente
l'inconvénient d'être particulièrement vague. On ne se prononce pas ici sur cette question.
33. De façon approximative, car si les termes de « régalien » ou de « fonctions
régaliennes » sont régulièrement utilisés, ce sont un peu des clichés et, si l'on y regarde de plus
près, on se rend compte que la notion de « régalien » est beaucoup moins claire que ce qu'il
paraît (V. J.-M. Pontier, « La notion de compétences régaliennes dans la problématique de la
répartition des compétences entre les collectivités publiques », RDP 2003, p. 193.
34. On pourrait tout aussi bien ajouter l'éducation, qui est une fonction qui n'est pas
historiquement régalienne, mais qui l'est devenue au moins en partie, en France, compte tenu
des enjeux qui y sont attachés.

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