Hors collection - Lectures critiques du Code des relations entre le public et l'administration - 164

156 DE L'INFLUENCE INÉGALE DU DROIT DE L'UE SUR LE CODE

L'élaboration du Code français a été des plus tardives si l'on se penche
sur l'avancée de la codification dans la plupart des États européens ainsi
que sur les travaux en la matière en droit de l'Union. La France et le
Royaume-Uni font exception au sein de l'UE, puisque l'une et l'autre,
contrairement à nombre d'États européens, partageaient la caractéristique
d'être dépourvus d'un code de procédure administrative précisant les garanties de l'administré tout au long du processus d'élaboration des décisions.
À titre d'exemple, l'ordre juridique italien comporte une loi sur la procédure
administrative non contentieuse, ce depuis 1990. L'Autriche a quant à elle
émis, dès 1925, quatre lois sur la procédure administrative. Pour sa part,
l'Espagne a adopté précocement, en 1889, une loi générale de procédure
administrative ; applicable à  l'État, elle contient des principes généraux,
à charge aux ministères de les préciser par règlement.
À l'échelle de l'UE, la réflexion menée sur les relations entre administrés
et administrations, depuis fort longtemps engagée et de manière vivace,
a pu produire plusieurs initiatives. Elle était loin d'être acquise puisque
d'ordinaire, et ce, dès les origines, le droit de l'Union a eu initialement vocation à régir le fonctionnement du marché et la mise en place de l'espace de
concurrence. La question des rapports entre l'administration et les citoyens
est apparue à la faveur du fonctionnement des institutions de l'Union, en
ce qu'elles ont été amenées à accomplir des actes et à adopter des décisions concernant les ressortissants, susceptibles de leur porter grief. C'est
donc plutôt de manière inattendue et indirecte, du fait de la pratique des
institutions générant de nombreux actes, notamment de procédure, que
l'Union s'est penchée sur la question de la qualité et l'efficacité de la relation administrative que tissent ses institutions avec les citoyens de l'Union,
destinataires du droit qui en émane. La démarche de l'Union se caractérise
là par un fort dynamisme qui n'est pas perceptible dans l'action entreprise
par le législateur français, longtemps hésitant à cet égard.
La réflexion s'est ensuite déplacée vers les rapports entre administrations
nationales et ressortissants des États. Ce glissement a été d'autant plus bienvenu que l'UE promeut un certain nombre de principes ou d'obligations qui
confortent ou font progresser plusieurs versants de la relation administrative
dans l'intérêt des justiciables, que méconnaissent ou n'entreprennent pas
d'affermir les ordres juridiques nationaux existants, notamment en France.
Sur le fond, l'UE développe une conception complexe de la relation administrative, car tridimensionnelle. Elle est dès lors plus arborescente que celle qui
prédomine en droit français surtout à la lumière de la récente codification.
La relation se caractérise par trois niveaux de bonne administration,
propres au droit de l'Union, qui sont aussi déclinés au sein du Code européen
de bonne conduite administrative. Le premier niveau est relatif aux droits
et principes généraux de droit administratif européen, lesquels renvoient
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