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LA COORDINATION DES FINANCES PUBLIQUES
3. Une force juridique limitée
La programmation pluriannuelle ne remet pas en cause le principe de
l'annualité budgétaire. Les lois de programmation ne sauraient contraindre
ni le gouvernement ni le Parlement dans la procédure annuelle de préparation et d'adoption du budget. Elles imposent davantage une contrainte
de procédure qu'une contrainte juridique. La LPFP étant une loi ordinaire,
elle n'a pas de portée supérieure à celle des lois de finances qui peuvent s'en
écarter, sous réserve de le justifier, en application du principe « comply or
explain » (se conformer ou expliquer).
Ainsi, alors que la LPFP de décembre 2012 prévoyait de ramener le
déficit public structurel à 1,6 point de PIB en 2013, puis à 1,1 point de PIB
en 2014, la loi de finances pour 2014 a été bâtie sur des prévisions de déficit
structurel de respectivement 2,6 points et 1,7 point de PIB en 2013 et 2014.
De plus, l'actualisation, en avril de chaque année, du programme de
stabilité envoyé à la Commission européenne peut aussi modifier la trajectoire de finances publiques. La loi de programmation en vigueur peut donc
devenir caduque alors même qu'elle est censée être la pierre angulaire de la
transposition du TSCG, incorporant l'OMT. En pratique, le programme
de stabilité, révisé chaque année, est devenu un outil tout aussi central de
la programmation alors qu'il fait l'objet d'un simple débat au Parlement,
éventuellement suivi d'un vote qui n'engage pas la responsabilité du
gouvernement (au titre de l'article 50-1 de la Constitution).
II - LA COHÉRENCE DU PILOTAGE
DES FINANCES PUBLIQUES :
UN PROBLÈME NON RÉSOLU
Une caractéristique essentielle des lois de programmation est qu'elles
prévoient la trajectoire financière de l'ensemble des administrations
publiques (APU), c'est-à-dire de l'État et des organismes divers d'administration centrale (ODAC), des administrations de sécurité sociale (ASSO),
des administrations publiques locales (APUL). L'évolution du solde est
fondée sur des prévisions d'évolution des recettes et dépenses de chaque
sous-secteur d'administrations publiques.
A. Les problèmes de cohérence
Les engagements inscrits dans les lois de programmation couvrent donc
toutes les administrations publiques, y compris celles qui bénéficient d'une
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