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QUELLES RèGLES FINANCIèRES PUBLIQUES

Dans la Constitution de 1958 elle-même, c'est l'article 34 qui fixe le
périmètre et le contenu des lois de finances, des lois de financement de la
sécurité sociale et des lois de programmation avec la déclinaison et l'encadrement prévus dans les lois organiques : LOLF et LOLFSS, mais jusqu'à
une période récente, seul le budget de l'État stricto sensu figurait dans le
champ constitutionnel.
C'est à l'initiative de Philippe Séguin, président de l'Assemblée nationale
et ancien ministre de la Santé et des Affaires sociales que la révision constitutionnelle du 22 février 1996 intègre des lois de financement de la sécurité
sociale dans cet article 34.
Je cite : « Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les
conditions générales de son équilibre financier et compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses dans les conditions et sous
les réserves prévues par une loi organique ».
Jusqu'à cette réforme, s'il était bien fait mention de la sécurité sociale
dans le préambule de la Constitution de 1946 et dans l'article 34 pour la
détermination des principes fondamentaux du droit à celle-ci, le Parlement
ne pouvait statuer sur les grands équilibres financiers de la sécurité sociale
alors même que les régimes de base soumis à l'examen de la commission des
comptes de la sécurité sociale représentaient un volume de crédits comparable, dès cette époque, à celui du budget de l'État (1 213 milliards de francs
de dépenses, 1 153 milliards de francs de recettes).
Une loi organique déposée à l'initiative de parlementaires pour lever cet
obstacle avait été déclarée inconstitutionnelle une dizaine d'années plus tôt.
On notera au passage qu'il s'agit d'une loi de financement et non d'une
loi de finances, la LFSS n'ayant pas de portée budgétaire puisqu'elle se
limite à fixer une norme d'évolution de la dépense ; le Parlement n'autorise
pas non plus les recettes, la LFSS se limitant à en assurer la prévision.
Même si la LOLFSS du 2 août 2005 a rapproché la loi de financement
de la sécurité sociale dans sa présentation des lois de finances et a inscrit
les prévisions dans un cadre pluriannuel assorti d'une démarche objectifs/
résultats, la disposition constitutionnelle a sa limite.
La réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 est quant à elle à l'origine
de la notion des lois de programmation dans ce même article 34 traduisant la
nécessité d'une approche pluriannuelle de certaines dépenses et répondant
aux faiblesses constatées dans le dispositif des autorisations de programme,
dès lors qu'elles engageaient le budget de l'État au-delà de l'année, et
qu'elles étaient délivrées souvent de manière inflationniste.
Le texte initial du projet de loi de réforme constitutionnelle sur ce
point se limitait à : « les orientations pluriannuelles de finances publiques
sont définies par des lois de programmation ». C'est un amendement
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