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LA TRANSPARENCE DANS LE DROIT BUDGÉTAIRE DE L'ÉTAT EN FRANCE

publique n'y sont généralement pas observées ni les contrôles financiers publics
réalisés. On ne peut excepter que le cas de la Haute Cour de justice et de la Cour de
justice de la République dont les opérations sous soumises au contrôle financier en
application des articles 2 des décrets relatifs à leur régime financier120.
218. Pour le reste, il faut d'abord remarquer que la règle de la séparation des
ordonnateurs et des comptables n'apparaît pas dans la gestion budgétaire des
pouvoirs publics, ou du moins que sous « une forme atténuée »121. D'ailleurs, il
n'est pas toujours aisé d'identifier de manière certaine la présence de ces deux
personnages de la comptabilité publique au sein de l'organisation institutionnelle
des pouvoirs publics. Il y a ainsi discussion doctrinale sur le point de savoir si le
statut d'ordonnateur est applicable aux plus hautes autorités de tous les pouvoirs
publics. Pour le Président de la République, en l'absence de texte, la doctrine
apprécie diversement la question. Elle est en réalité divisée entre ceux qui
défendent l'idée que le Chef de l'État est ordonnateur122 et ceux qui s'y opposent123.
Pour diverses raisons124, on peut considérer que le Président de la République n'a
pas la qualité d'ordonnateur.
Quant aux Assemblées, disposant de leur propre règlement budgétaire et
comptable125 et non soumises, par conséquent, au décret GBCP ni à l'ancien
RGCP, elles ont des questeurs. Pour l'Assemblée nationale, l'article 15 de son
règlement dispose que « les questeurs, sous la haute direction du Bureau, sont chargés des services financiers et administratifs. Aucune dépense nouvelle ne peut être
engagée sans leur avis préalable. » Ils ont un rôle à peu près identique au niveau du
Sénat où ils assurent, sous le contrôle du Bureau, la direction des services, en
application de l'article 101 du règlement du Sénat et instruction générale du
Bureau. Les questeurs des Assemblées, même si leurs fonctions s'inspirent dans
une très large mesure de celles des ordonnateurs au sens classique du droit public
120. Décret n° 88-188 du 25 février 1988 relatif au régime financier de la Haute Cour de justice et
décret n° 95-288 du 9 mars 1995 relatif au régime financier de la Cour de justice de la République.
121. Vincent DUSSART, op. cit., p. 262.
122. Pour le Professeur Loïc PHILIP, le président de la République est ordonnateur par
délégation du ministre de l'Économie et des Finances. Finances publiques, t. 1 Les dépenses publiques,
Le droit budgétaire et financier, Éditions Cujas, 1999, p. 181 et Finances publiques, coll. Synthèse,
4e éd., 1992, p. 203.
123. Selon les Professeurs Jean-Claude MARTINEZ et Pierre DI MALTA, le Chef de l'État « ne
possède pas la qualité d'ordonnateur ; ses dépenses étant ordonnancées par le ministre des Finances ».
Jean-Claude MARTINEZ et Pierre DI MALTA, Droit budgétaire, Litec, 3e éd., mai 1999, p. 741.
124. Comme le montre Vincent DUSSART, la qualification d'ordonnateur délégué, défendue
par certains auteurs, n'est pas tenable pour des raisons de préséance. Parler de délégation suppose,
selon DUSSART, qu'il y ait un arrêté du ministère des Finances sur lequel on lirait : « "Monsieur X,
président de la République, est habilité à ordonnancer les dépenses, etc.". Il est difficilement imaginable
de concevoir un tel arrêté, en vertu des règles de préséance. », Vincent DUSSART, op. cit., p. 264.
La qualification d'ordonnateur secondaire n'est pas non plus satisfaisante. L'article 75 du décret
n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP)
dispose que « les ordonnateurs secondaires agissent en vertu d'une délégation de pouvoir des
ordonnateurs principaux, dans le cadre d'une compétence fonctionnelle ou territoriale ». Les termes
de l'article 54 de l'ancien RGCP étaient même plus explicites puisqu'on y lisait que « les règlements de
comptabilité des ministères ou les textes organisant les services dotés de budgets annexes désignent les
agents chargés, ès qualité, d'exercer les fonctions d'ordonnateurs secondaires. » Il en ressort que les
ordonnateurs secondaires sont de simples agents, soumis à l'autorité hiérarchique des ministres ; ce
qui ne saurait être le cas du président de la République.
125. Plus précisément, règlement budgétaire, comptable et financier pour l'Assemblée nationale
et règlement budgétaire et comptable pour le Sénat.



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