Bibliothèque de finances publiques et fiscalité - Tome 63 - La transparence dans le droit budgétaire de l'État en France - 177

L'APPROCHE MODERNE DE LA TRANSPARENCE : UN MOYEN D'ACTION

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souplesse de gestion, les opérateurs ne sont pas compris dans le budget l'État. Leur
nombre très fluctuant63 qui témoigne d'une certaine hésitation quant à leurs critères
d'identification64, leur gouvernance - qui parfois permet à l'État d'échapper par eux
à la rigueur et à la discipline qu'il impose pour son propre budget65 - et leur mode
de financement qui se fait très souvent par une affectation de recettes, sont autant
d'obstacles à la recherche d'une totale transparence budgétaire au niveau de l'État.
382. Il a par conséquent été nécessaire de mettre en place des mécanismes
qui mettent les opérateurs dans les mêmes exigences que l'État pour éviter les
phénomènes de vases communicants. Ainsi, pour ce qui est des effectifs, l'article 64 de la loi de finances initiale pour 2008 prévoit qu'« à compter du 1er janvier
2009, le plafond des autorisations d'emplois des opérateurs de l'État est fixé chaque
année par la loi de finances ». Par ailleurs, le programme de stabilité de la France
2012-2016, transmis aux autorités de Bruxelles en avril 2012, prévoyait que « la
règle [qui était encore en vigueur] de non-remplacement global d'un fonctionnaire
sur deux partant à la retraite applicable à l'État est déclinée aux opérateurs »66.
383. De même, les nouvelles règles de budgétisation de l'État, notamment
celles de la norme de dépense et de la performance, ou encore ses efforts de rationalisation dont la modernisation de l'action publique (MAP) et l'ancienne révision générale des politiques publiques (RGPP), posent aussi la question de leur
application aux opérateurs67.
63. 798 opérateurs pour 2007, 649 pour 2008, 655 pour 2009, 643 pour 2010, 584 pour 2011, 560
pour 2012, 556 pour 2013, 550 pour 2014, 570 pour 2015, 504 pour 2016 et 492 pour 2017.
64. La question du recensement des opérateurs a ainsi fait l'objet d'une réserve substantielle de
la Cour des comptes lors de sa certification des comptes de l'État pour l'exercice 2009. La Cour
regrettait que « les modalités d'établissement de la liste des opérateurs ne permettent pas de garantir la
conformité de leur recensement aux dispositions de la norme comptable n° 7 » in Certification des
comptes de l'État - exercice 2009, mai 2010, p. 29. La réserve a cependant été levée dans le cadre de la
certification des comptes 2010 ; la Cour constatant que, « à la suite des mouvements de périmètre
opérés par l'administration, les incohérences relevées entre les opérateurs recensés dans les comptes de
l'État au 31 décembre 2010 et la liste des entités annexée au projet de loi de finances pour 2011 ne sont
plus significatives » in Certification des comptes de l'État - exercice 2010, mai 2011, p. 13.
65. « Force est de constater que les contraintes pesant sur les finances publiques ont créé la tentation
pour les ministères d'utiliser les opérateurs pour se soustraire à ces objectifs. Comment ne pas craindre
que la création d'un opérateur ne sanctuarise les financements (dotations budgétaires, ressources fiscales
affectées) et les emplois qui seraient supprimés dans les administrations centrales ou déconcentrées ? »,
Assemblée nationale, rapport d'information n° 1058 du 16 juillet 2008, Les acteurs de la LOLF :
autonomie, responsabilité et contrôle des services déconcentrés et des opérateurs de l'État, produit par la
mission d'information relative à la mise en œuvre de la LOLF, présenté par Michel BOUVARD, JeanPierre BRARD, Thierry CARCENAC et Charles DE COURSON, p. 40.
La Cour des comptes nous montre comment la réduction des effectifs de la fonction publique
d'État doit être appréhendée sous la réserve essentielle du fait lié à « la poursuite des transferts de
personnels vers des opérateurs extérieurs, dans la plupart des secteurs d'activité, le plus souvent sans que
leurs agents continuent d'être décomptés dans les plafonds d'emplois ministériels », in Les effectifs de
l'État 1980-2008 : un état des lieux, décembre 2009, p. 25. Voir aussi : Cour des comptes, La masse
salariale de l'État : enjeux et leviers, juillet 2015, p. 31-32. Il apparaît ainsi un « phénomène de vases
communiquant entre les effectifs de l'État et [ceux] de ses opérateurs », Michel BOUVARD, « La
nécessaire intégration des opérateurs de l'État dans la démarche de performance », RFFP n° 105,
février 2009, p. 17.
66. Programme de stabilité de la France 2012-2016, p. 11.
67. L'ensemble de ces questions ont été reprises par la circulaire n° 5454/SG du Premier ministre,
prise le 26 mars 2010, relative au pilotage stratégique des opérateurs de l'État. Ainsi, une démarche de
performance est mise en place pour l'ensemble des opérateurs qui devront, dans ce sens, passer un
contrat avec leur tutelle respective. Par ailleurs, une politique de réduction des dépenses de
fonctionnement est également appliquée aux opérateurs, à l'instar de ce qui se fait au niveau de l'État.

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