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LA TRANSPARENCE DANS LE DROIT BUDGÉTAIRE DE L'ÉTAT EN FRANCE

sécurité et la coopération en Europe (OSCE)2, l'Union interparlementaire3 ou
encore la Commission européenne pour la démocratie par le droit4. Cependant,
du fait de la particularité de ces domaines, une part de voile semble parfois difficile à éviter. Ainsi l'autorisation parlementaire n'est pas toujours exhaustive (§1).
Par ailleurs, l'exécution budgétaire des crédits en question est très souvent faite
dans un cadre dérogatoire (§2). Les règles protectrices de la transparence budgétaire, qui doivent normalement présider à toutes les opérations financières
publiques, sont soit inexistantes soit très peu respectées.

§ 1. UNE AUTORISATION BUDGÉTAIRE SOUVENT INCOMPLÈTE
81. Les fonds spéciaux, consacrés au financement du renseignement, et les
fonds destinés aux autres activités sensibles de l'État se caractérisent par leurs
particularités au regard de l'autorisation budgétaire. La sensibilité des intérêts en
jeu a longtemps conduit à une certaine marge discrétionnaire pour tout ce qui
touche à ces crédits. C'est d'abord la question de leur périmètre qui se pose (A).
Vient ensuite celle de leur autorisation proprement dite qui présente parfois des
spécificités qui constituent un grand défi à la transparence (B).
A. UN PÉRIMÈTRE D'AUTORISATION INCERTAIN
82. Les crédits destinés au financement des activités sensibles de l'État
posent problème quant à leur périmètre, d'une part du fait de la tentation de les
débudgétiser, et d'autre part du fait que même ceux qui sont mentionnés au budget font parfois l'objet d'un périmètre abusivement étendu qui conduit à couvrir
du secret des domaines dont la sensibilité ne justifie pas un régime particulier.
1. La tentation manifeste de l'éclatement des crédits
83. Les crédits qui servent à des dépenses sensibles en matière de défense, de
sécurité intérieure ou de renseignement peuvent parfois faire l'objet d'un
2. Selon l'OSCE, l'approbation des dépenses militaires par le Parlement est même identifiée
comme un des piliers essentiels du code de conduite relatif aux aspects politico-militaires de la sécurité
qu'il a édicté à l'intention des États participants. Aussi, le 22 du code, soit l'alinéa 3 de l'article VII,
dispose-t-il que : « Chaque Etat participant fera en sorte que son parlement approuve le budget des
dépenses militaires. Chaque Etat participant, compte dûment tenu des impératifs de la sécurité
nationale, modérera ses dépenses militaires et assurera la transparence des programmes de défense de
même que l'accès du public aux informations relatives aux forces armées. »
3. Pour l'Union interparlementaire, la tendance à la primauté de l'Exécutif en matière de sécurité
et de défense fait que, dans la pratique, le pouvoir législatif n'influence que très peu ces domaines par
le levier du budget, et moins encore lorsque l'opacité est mise en œuvre par l'invocation des secrets
légitimes. Or, continue-t-elle, « les parlementaires ne doivent pas sous-estimer le pouvoir du budget
national en tant qu'instrument de contrôle et de réforme du secteur de la sécurité en fonction des besoins
de la société. Le pouvoir de décision budgétaire peut et doit être utilisé pour que les affectations soient
employées au mieux et que des comptes soient rendus aux citoyens ». Union interparlementaire et
Centre pour le contrôle démocratique des forces armées, Contrôle parlementaire du secteur de la
sécurité : Principes, mécanismes et pratiques, Genève 2004, p. 129.
4. Aussi appelée la commission de Venise. Elle insiste, quant à elle, sur la nécessité qui s'attache
à ce que les budgets des services de sécurité intérieure fassent l'objet d'un « contrôle approprié ». Elle
ajoute que le contrôle parlementaire « peut aider à garantir que l'usage fait de l'argent public en matière
de sécurité et de renseignement est dûment autorisé et qu'il en est rendu compte, ce qui est particulièrement
important au vu de l'augmentation des budgets des agences depuis le 11 septembre ». Commission
européenne pour la démocratie par le droit, Rapport sur le contrôle démocratique des services de
sécurité, Venise, juin 2007, pp. 33-34.



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