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SOUVERAINETÉ BUDGÉTAIRE DU PARLEMENT
Cette réforme vise essentiellement à renforcer la performance de l'action
publique, à améliorer la qualité des prestations des services publics et
à accroître l'impact des politiques publiques.
À partir de 2019, le budget sera voté et exécuté en programmes. Le
caractère indicatif de cette partie de la nomenclature ne doit pas cacher le
caractère progressif et volontaire de la démarche.
On notera, dans tous les cas, les invariants que sont les principes budgétaires : unité, annualité, spécialité des crédits et sincérité. Ces principes ne
limitent pas la souveraineté, ils l'incarnent. Peut-on dégager des tendances ?
Il y en a de nombreuses, qui mettent en œuvre deux fondements du droit
budgétaire : le premier est celui de la séparation des pouvoirs, qui fait du
budget un acte d'autorisation, le second est celui du respect de la primauté
de l'exécutif, qui se concilie cependant avec l'autorisation et le contrôle de
l'application de celle-ci. L'autorisation parlementaire n'est donc pas un
acte de pleine souveraineté : elle répartit des compétences, entre l'exécutif,
qui nécessairement doit disposer des moyens de mettre en œuvre les politiques publiques dont il décide, et le Parlement qui autorise ces moyens et
en contrôle l'exécution.
On distinguera donc trois situations : une souveraineté parlementaire
totale, en matière d'institutions et en matière fiscale, une souveraineté
parlementaire conjointe avec celle de l'exécutif en matière d'autorisation,
une souveraineté parlementaire conditionnée par l'équilibre et l'exécution.
I - UNE SOUVERAINETÉ PARLEMENTAIRE TOTALE
La souveraineté budgétaire des parlements est totale en application de
la séparation des pouvoirs, sur les crédits propres aux Chambres ellesmêmes, elle l'est aussi, en raison de la légalité du consentement à l'impôt,
en matière fiscale.
A. Le principe d'autonomie est inhérent à la séparation
des pouvoirs
Souveraineté bien ordonnée commence par soi-même. En premier lieu
la séparation des pouvoirs implique une autonomie totale de fixation du
budget des chambres elles-mêmes. « L'indépendance des chambres exige
que chacune d'elles ait son budget propre, préparé par elle seule, voté
souverainement et définitivement approuvé par elle seule, sans aucune
immixtion, ni du ministère des Finances ni de la Cour des comptes », écrit
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