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UNE POSSIBLE COMPLÉMENTARITÉ DES POLICES

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Comme le rappellent plusieurs auteurs, pour que le préfet puisse se substituer au
maire encore faut-il que l'autorité municipale ait été initialement placée dans une
situation d'obligation d'agir4. À défaut, la substitution exercée par le préfet peut
s'analyser en une immixtion dans la liberté laissée au maire d'apprécier l'opportunité de son action. Ainsi, le préfet n'est pas autorisé à agir pour pallier toutes les
carences municipales menaçantes pour l'ordre public, seules celles qui découlent
d'une obligation initiale du maire de prendre une mesure de police peuvent déclencher la procédure de substitution5. Celle-ci peut alors s'exercer après constat du
manquement du maire à son obligation d'agir, mais seulement, comme le prévoit
l'article L. 2215-1 du CGCT, si le préfet, après avoir procédé à une mise en
demeure du maire, relève de nouveau son inaction.
467. Cette procédure de mise en demeure constitue une garantie supplémentaire pour le maire qui est ainsi assuré de conserver la préséance pour exercer sa
police générale. Il s'agit d'une formalité substantielle6 dont le non respect, hormis
le cas d'urgence7, provoque l'incompétence du préfet qui aurait agi8. Par ailleurs,
4. Voir notamment Claude-Henri Vignes, « Le pouvoir de substitution », RDP, 1960, p.  768 :
« pour que le pouvoir de substitution puisse être exercé, il est indispensable que l'organe subordonné ait une
obligation d'agir, qu'il refuse de remplir cette obligation et qu'enfin un texte précis autorise le recours à un
tel procédé ». Voir également Benoît Plessix, « Une prérogative de puissance publique méconnue : le
pouvoir de substitution d'action », RDP, 2003, n° 2, pp. 620-621 : « le pouvoir de substitution ne peut être
exercé à l'égard d'une autorité administrative qu'à la seule condition que cette dernière soit en situation de
compétence liée. Une telle solution découle fort logiquement de la conception du pouvoir de substitution
d'action, dont nous avons vu plus haut, qu'elle était un procédé destiné à remédier à l'inexécution par une
autorité administrative de son obligation d'agir. En revanche, la substitution n'est pas concevable à l'encontre
d'une autorité en situation de pouvoir discrétionnaire, parce que la première forme de celui-ci est la possibilité
de choisir entre l'action et l'inaction ». Voir encore Pierre Bon, La police municipale, thèse, Université de
Bordeaux, 1975, p. 48 : « dans les cas où le Conseil d'État admet l'obligation d'agir pour le maire, l'autorité
préfectorale doit dans cette hypothèse, après avoir été sollicitée par un administré et en cas d'inertie
municipale, se substituer au maire et prendre le règlement de police qui permettra d'éviter le péril ».
5. Concernant l'étendue de l'obligation d'agir du maire au titre de ses pouvoirs de police, voir
partie 1, titre 2, chapitre 2.
6. Pierre Bon, La police municipale, op. cit., p. 48. Voir également Nathalie Wolff, La tranquillité
publique et les polices administratives, thèse, Université Panthéon-Sorbonne, 2008, p. 471 : « la mise en
œuvre du pouvoir de substitution doit être précédée d'une mise en demeure préalable et l'intervention du
préfet ne peut intervenir qu'après un laps de temps suffisant pour permettre au maire de se conformer ou
non à la demande du préfet. Le juge administratif contrôle très strictement le respect de cette condition
de forme invalidant les stratégies préfectorales ayant pour objet de la contourner ».
7. CE, 25  novembre 1994, Ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire et Ministre
délégué à la santé, requêtes n° 148962, 149018 : « Considérant, toutefois, qu'en vertu des dispositions de
l'article L. 131-13 du code des communes, le préfet peut prendre toutes mesures relatives au maintien de
la salubrité publique, dans tous les cas où il n'y aurait pas été pourvu par les autorités municipales, après
une mise en demeure au maire restée sans résultat ;Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les
denrées alimentaires vendues par l'établissement de M. Grégoire comportaient des souches épidémiques
de listériose, épidémie largement répandue à l'époque de l'arrêté en cause ; qu'il y avait urgence à prendre,
dans l'intérêt de la santé publique, une mesure destinée à éviter la contamination des consommateurs et
que les dispositions précitées du code des communes ne font pas obstacle à ce que cette mesure consiste
en la fermeture provisoire de l'établissement lorsqu'aucune mesure moins contraignante serait efficace ;
que l'urgence justifiait également qu'il y soit procédé sans mise en demeure d'agir adressée au maire
préalablement à la mesure de fermeture de l'établissement ». Voir également CAA Bordeaux, 21 mars
2019, Mme B. et autres, requête n° 18BX02634 : la Cour valide l'action du préfet sans mise en demeure
préalable du maire au motif que l'autorité préfectorale a agi pour parer le danger grave et imminent
que constituait l'aléa de glissement de terrain.
8. CE, 27 octobre 2000, Filler, requête n° 195687 : « Considérant, en second lieu, que le maire de
la commune est l'autorité compétente pour ordonner la fermeture d'un terrain de camping exploité sans
autorisation et l'évacuation de ses installations ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier soumis aux
juges du fond et qu'il n'est d'ailleurs pas soutenu que le préfet de l'Hérault aurait, en prescrivant



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