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Le budget de l'État : la LOLF

initiaux effectués en matière de dépenses ou de recettes, quitte à considérer le
solde comme une variable d'ajustement ? Un choix aussi lourd de conséquences
ne peut relever que du Parlement ou du Premier ministre, qui, seul, dispose du
pouvoir d'arbitrage capable d'engager légitimement l'ensemble du gouvernement
et d'exprimer la « politique générale de la Nation ».
C'est au regard de ces analyses que les rédacteurs de la loi organique ont
entrepris de la distinguer très sensiblement de l'ordonnance de 1959.
I. L'exercice du pouvoir d'arbitrage du Premier ministre supposait que fût
« remonté » au niveau du décret l'acte par lequel le pouvoir exécutif décide d'annuler des crédits. L'article 13 de l'ordonnance de 1959 faisait du ministre des
Finances, opérant par voie d'arrêté, l'unique gardien de l'équilibre budgétaire,
avec les risques maintes fois dénoncés d'une sévérité excessive. L'ajustement des
crédits par voie d'annulation perd ainsi - en partie - sa dimension purement technique pour s'inscrire dans un faisceau de déterminants plus politiques, s'agissant
de redéfinir les crédits des unités de spécialité qui portent désormais directement
les moyens d'actions publiques déterminées.
II. Le champ d'intervention des annulations de crédits a été étendu, afin de
mettre fin à la fiction qui voulait que seuls les crédits devenus « sans objet » soient
susceptibles de faire l'objet d'annulations. La loi organique prend acte de ce que
de nombreuses annulations de crédits sont décidées pour préserver l'équilibre
budgétaire, notion qui nécessite d'apporter trois précisions :
- préserver l'équilibre budgétaire ne veut pas dire respecter à l'euro près le
solde prévisionnel affiché dans la dernière loi de finances. Selon la jurisprudence
du Conseil constitutionnel, l'équilibre budgétaire doit être considéré au vu des
grandes masses qui le constituent. Ceci laisse un large pouvoir d'appréciation
aux autorités compétentes en matière d'annulation, ce qui reflète, d'ailleurs, la
nature proprement politique des choix qui fondent leurs décisions d'espèce. Les
annulations ne sauraient donc être obligées dans leur montant, ni même dans
leur nature ;
- les annulations ne peuvent viser qu'à répondre à une évolution défavorable des
finances de l'État. Comme l'ont indiqué les débats du Sénat, en première lecture,
elles ne peuvent pas avoir pour objectif une amélioration du solde budgétaire par
rapport aux données de l'équilibre adoptées par le Parlement ;
- les annulations destinées à gager un décret d'avance sont incluses dans le
dispositif même de ce décret, alors qu'elles faisaient auparavant l'objet d'un arrêté
pris sur le fondement de l'article 13 de l'ordonnance de 1959.
Pour autant, la loi organique conserve la motivation traditionnelle des annulations de crédits, à savoir l'ajustement de l'autorisation au niveau prévisible de
la dépense. À cette fin, elle reprend la notion de « crédit sans objet » prévue par
l'article 13 de l'ordonnance de 1959. On peut s'interroger sur l'opportunité d'un
tel maintien : si le crédit est effectivement devenu sans objet, il importe peu que
le niveau effectif de l'autorisation soit réduit en conséquence, puisqu'en tout état
de cause, la dépense n'aura pas lieu. L'annulation est un acte irréversible, qui
ampute jusqu'à la fin de l'exercice le plafond de la dépense autorisée : il existe
bien, même dans l'annulation d'un crédit « devenu sans objet », une dimension

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