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Le budget de l'État : la LOLF

l'amortissement des engagements représentés par les emprunts de l'État, auquel
personne ne conteste le statut d'opération de trésorerie.
En définitive, le législateur organique a considéré que d'autres instruments
pouvaient utilement être mis à profit pour éclairer le Parlement sur les conséquences financières de ses décisions, sans pour autant introduire une rupture
radicale avec la pratique habituelle, rupture qui avait ses propres inconvénients.
Ainsi, la loi organique entérine la conception « extensive » des opérations de
trésorerie introduite par le décret de 1962 et définit les opérations de trésorerie
dans des termes très directement inspirés de l'article 113 du même décret. Elle
s'éloigne ainsi des recommandations de la Cour des comptes, mais s'inscrit dans
la perspective des quelques décisions rendues par le Conseil constitutionnel sur
la distinction entre opérations budgétaires et opérations de trésorerie.
Celui-ci avait estimé que la création ou la constatation par l'État d'un engagement unilatéral vis-à-vis de tiers constituait un « emprunt » au sens de l'ordonnance de 1959, qui ne devait donc pas être retracé dans le budget mais dans les
comptes de trésorerie prévus par l'article 30 de l'ordonnance de 1959. S'agissant
de la reprise par l'État de la dette de l'Agence centrale des organismes de Sécurité
sociale, autorisée par la loi de finances pour 1994, il avait écarté la qualification de
prêt ou d'avance devant donner lieu à la constatation d'une perte et nécessitant
d'être retracé sur le budget de l'État. Faisant pour la première fois référence à
l'article 25 de la loi organique, il a également validé la qualification d'opération de
trésorerie donnée à la reprise par l'État d'une dette du Fonds de financement des
prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA) par l'article 117 de la loi de
finances rectificative pour 2005, dans sa décision n° 2006-538 DC du 13 juillet 2006.
Avec le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, l'État a profondément modernisé les dispositions
réglementaires relatives à la gestion budgétaire et comptable de l'ensemble des
administrations publiques - au sens du système européen des comptes nationaux - ainsi que des autres personnes morales de droit public. En particulier,
l'article 43 de ce décret - applicable à l'ensemble des personnes publiques
concernées, dont l'État - définit les opérations de trésorerie de la façon suivante :
« Constituent des opérations de trésorerie les mouvements de numéraire, de valeurs
mobilisables, de comptes de dépôts et de comptes courants, ainsi que les opérations
intéressant les comptes de créances et de dettes afférents à la trésorerie définies par
un arrêté du ministre chargé du budget. » Si cette définition diffère formellement
de celle donné par la loi organique, elle ne traduit pas de réelle divergence sur le
fond - le contraire eût d'ailleurs été juridiquement hasardeux. En effet, les quatre
items identifiés par le décret peuvent être mis en correspondance directe avec les
quatre catégories d'opérations énumérées par l'article 25.
Deux remarques doivent encore être faites sur certains éléments de l'article 25. En premier lieu, la dernière phrase du 4° fait écho aux derniers mots
du 2° de l'article 3 quant au régime des primes à l'émission d'emprunts ; elle
l'étend, dans le domaine des charges, aux décotes à l'émission, l'article 3 n'ayant
en effet vocation à traiter que des ressources. En second lieu, la loi organique

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