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Le budget de l'État : la LOLF

ajoutée la mention des lois spéciales prévues à l'article 45, en cas de dépassement
des délais de promulgation, ce qui n'était pas pris en compte jusqu'ici. Il ancre mieux
la loi organique dans la Constitution, en visant les « conditions » et les « réserves »
que cette loi doit établir, faisant ainsi écho à l'article 34 de la Constitution.
L'un comme l'autre de ces textes font référence aux ressources et aux charges
de l'État. Si l'on retient, avec Luc Saïdj2, trois définitions possibles des finances
publiques : finances des personnes de droit public, finances des administrations
publiques, ou finances du secteur public, c'est incontestablement à la notion la
plus étroite que la loi de finances, proprement dite, fait ici référence. En revanche,
depuis la révision du 23 juillet 2008, l'article 34 de la Constitution assigne aux lois de
programmation un « objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques »,
notion plus large que celle d'équilibre budgétaire, puisque son périmètre a vocation
à englober les comptes de la Sécurité sociale et des collectivités locales, même si
le degré de contrainte ainsi formulé est beaucoup plus faible que celui qui résulte
du présent article s'agissant de la détermination de l'équilibre budgétaire par les
lois de finances3.
L'exercice - notion visée par l'article 47 de la Constitution - est fixé à l'année
civile, conformément à la pratique constante (cf. commentaire de l'article 30).
Les modifications du texte qui résultent de cet article, pour être formelles,
n'en revêtent pas moins une importance évidente : elles traduisent en effet une
conception différente de la notion de « budget » et de lois de finances, lequel ne
doit pas seulement déterminer des ressources et des charges, comme le prévoit
l'article 34 de la Constitution, et l'équilibre qui en résulte, mais aussi déterminer
des programmes (cf. commentaire de l'article 7), destinés à prendre en compte les
finalités de l'action de l'administration, ce qui est plus large que la simple détermination des charges de l'État : les performances des services publics font désormais
partie de l'objet des lois de finances.
Comment interpréter la nuance rédactionnelle qui, en 1959, assigne aux lois de
finances l'objet de définir un équilibre économique et financier, alors que le texte
de 2001 ne fait référence qu'à « l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte », la
loi de finances devant par ailleurs tenir compte d'un « équilibre économique défini »,
donnée plus exogène que celle de l'équilibre budgétaire ? En fait cette rédaction,
issue du Sénat, vise essentiellement à mettre au même rang l'équilibre budgétaire
et l'équilibre financier. L'équilibre économique, notion juridiquement plus vague
qui fait référence à la situation d'ensemble des grands agrégats économiques, et
qui ne dépend pas exclusivement de la politique budgétaire, est séparé des autres
équilibres.
En introduisant la notion de programmes dès l'article premier, la loi organique
insiste d'emblée sur le fait que les dépenses publiques sont un moyen d'action
essentiel des politiques publiques.
Jean-Pierre CAmby
2. Finances publiques, 9e éd. avec Jean-Luc Albert, Dalloz, 2015, p. 4.
3. Matthieu houser, « La constitutionnalisation de l'équilibre budgétaire, une avancée en demiteinte », RFFP, n° 105, février 2009, p. 225.

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