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Le budget de l'État : la LOLF

Sans doute la portée du débat est-elle limitée : les lettres de cadrage budgétaires du Premier ministre ont traditionnellement déjà été adressées aux ministres
et aucun vote ne sanctionne les volontés de priorité budgétaire du Gouvernement
et des assemblées. Mais le législateur organique n'avait aucune prise sur la phase
préparatoire des projets de loi de finances, d'autant que le Conseil d'État avait
rappelé, dans son avis du 21 décembre 2000, le principe de la séparation des
pouvoirs en la matière. Et il ne pouvait, à l'évidence, instituer une procédure de
vote, sauf à encourir un risque d'inconstitutionnalité. Il a néanmoins considéré,
en suivant sur ce point l'avis du Conseil d'État, qu'il pouvait, dans le cadre de
l'habilitation constitutionnelle, relier l'institution d'un débat à la préparation de
l'adoption du projet de loi de finances de l'année suivante. Le Conseil constitutionnel a validé cette approche, tout en indiquant que l'absence de débat n'empêchait pas la discussion ultérieure du projet et n'entacherait pas d'irrégularité sa
procédure d'examen. Le législateur organique avait d'ailleurs été prudent puisqu'il
n'avait prévu qu'un débat facultatif. Il l'avait même été, excessivement et imparfaitement, en excluant de façon superfétatoire, à l'article 65 de la loi organique,
tout débat en 2002, et en 2002 seulement, pour tenir compte du calendrier électoral de printemps, qui, pourtant, devrait se renouveler, sauf dissolution, tous
les cinq ans. D'ailleurs, au prix d'une légère tension sur le calendrier2, il est
possible au gouvernement de déposer un rapport et d'organiser un débat même
en année électorale.
Le rapport a une vocation autant prospective que rétrospective. Il doit, tout
d'abord, présenter une analyse des évolutions économiques constatées par
rapport au cadrage économique associé à la loi de finances de l'année en cours ;
en ce sens, il est bien une charnière entre l'année en cours et l'année à venir,
même si le débat proprement dit peut être considéré comme le point d'entrée
du « cycle budgétaire » qui sera clos, deux ans plus tard, par le vote de la loi de
règlement. Il doit également porter sur les orientations des finances publiques,
qui incluent celles de la Sécurité sociale, brosser une description des grandes
orientations de la politique économique et budgétaire au regard des engagements européens du pays, c'est-à-dire, en pratique, du programme de stabilité3,
présenter une évaluation à moyen terme des ressources et des charges de l'État,
sans doute difficile à mener mais qui doit susciter un débat sur les perspectives
de la fiscalité et sur les missions de l'État et qui doit trouver à s'articuler avec les
lois de programmation des finances publiques prévues à l'avant-dernier alinéa de
l'article 34 de la Constitution4. Enfin, le rapport doit donner la liste des missions,
programmes et indicateurs de performances envisagés. La liste, purement indicative, doit permettre aux parlementaires de prendre connaissance de l'architecture du futur projet de loi de finances, de ses changements, et d'intervenir en
2. En 2007, le rapport du gouvernement a été déposé le 10 juillet sur le bureau des assemblées,
c'est-à-dire dix jours après la date limite fixée par la loi organique. Il a été déposé en 2012 le
4 juillet et en 2017 le 11 juillet.
3. Cf. commentaire de l'article 50.
4. Les lois de programmation des finances publiques ont été introduites par l'article 11 de la loi
constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008.

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