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Le budget de l'État : la LOLF

Pour donner de la substance à l'obligation pesant, à titre principal, sur le
gouvernement, l'Assemblée nationale avait voté, lors de la première lecture de
la proposition de loi organique, une rédaction du premier alinéa tendant à rendre
caduques celles des garanties qui n'auraient pas été confirmées en loi de finances
dans le délai imparti.
Mais ce choix avait pour conséquence de créer une instabilité juridique fortement préjudiciable aux bénéficiaires desdites garanties. L'avis du Conseil d'État
du 21 décembre 2000 avait justement souligné que la loi organique ne pouvait
prévoir la caducité automatique, à l'issue d'un certain délai, de toute garantie ne
résultant pas d'une autorisation particulière inscrite dans une loi de finances, car
un créancier ne saurait être privé de son droit sur l'État, résultant d'une garantie
même accordée par une autorité incompétente, au simple motif d'une procédure
incorrecte. C'est pourquoi le Sénat a supprimé le principe de caducité après le
délai de trois ans, en s'en remettant à une rédaction ultérieure présentant moins
d'inconvénients.
Le texte définitif constitue une forme de compromis, consistant à prévoir,
d'une part, l'autorisation en loi de finances des garanties accordées sur un autre
fondement juridique, mais sans sanction en cas d'omission, et, d'autre part, - c'est
l'objet du second alinéa de l'article 61 - l'obligation parallèle de présenter au printemps 2005, en annexe au projet de loi de règlement pour 2004, un état des garanties qui n'auraient pas été confirmées par une loi de finances au 31 décembre
2004, c'est-à-dire au plus tard par la loi de finances pour 2005 ou par le collectif de
fin d'année 2004. La publication d'un état non vide, c'est-à-dire la reconnaissance
officielle par le gouvernement de la non confirmation d'une ou plusieurs garanties,
était censée créer un risque politique suffisamment dissuasif.
La prudence de ce choix a été confirmée par la décision du Conseil constitutionnel du 25 juillet 2001, qui a souligné (considérant 110) que l'article 61 n'était
conforme à la Constitution que sous la réserve que « La sanction d'un éventuel
défaut d'autorisation ne saurait être la caducité des garanties accordées ; qu'en effet,
une telle conséquence serait de nature à porter atteinte à l'égalité devant les charges
publiques, et, en cas de lésion d'une particulière gravité [c'est-à-dire, sans doute, en
cas de défaillance du débiteur], au droit de propriété ».
Deux compléments doivent être apportés quant à la portée de l'article 61.
Le premier porte sur le périmètre des garanties visées. À cet égard, le premier
alinéa établit une summa divisio entre les garanties qui ont été autorisées par une
disposition de loi de finances et les autres garanties ; l'obligation de « remise à
niveau procédural » posée par l'article 61 pèse sur toutes ces dernières, qu'elles
résultent d'une loi simple ou d'un traité international, un décret, un arrêté, un
dispositif contractuel, une lettre ministérielle, etc.
Par ailleurs, l'article 61 ne concerne que les garanties à proprement parler
et non l'ensemble des engagements que l'État peut être amené à donner à des
tiers et qui sont recensés dans l'annexe au compte général publié chaque année
à l'appui du projet de loi de règlement. Une circulaire du 22 juillet 20032 concède
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Circulaire CM7/1BLF-03-3084 Recensement des dispositifs de garantie implicite ou explicite
accordée par l'État, 22 juillet 2003.

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