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Le budget de l'État : la LOLF

l'État (v. à propos de la création d'une taxe sur les opérateurs de communication
électronique destinée à compenser les pertes de recettes de publicité de l'audiovisuel public : décision n° 2009-577 DC du 3 mars 2009).
III. Il faut donc admettre que, même s'il ne représente pas, dans les faits, une
innovation considérable, le quatrième alinéa de l'article 6, qui prévoit l'existence
des prélèvements sur recettes, constitue une exception à ces principes fondamentaux. En effet, ces prélèvements sont déduits du montant brut de l'ensemble
des recettes et sont affectés à un type de dépenses précis.
Ces prélèvements, qui n'étaient prévus ni par l'ordonnance de 1959 ni par le
règlement général de comptabilité de 1962, sont apparus de manière empirique en
1969, pour compenser la suppression d'impôts locaux, puis en 1971, pour assurer
la contribution de la France au budget des Communautés européennes. Ils sont
naturellement d'autant plus sujets à critique que leur montant est important.
En 2004, les prélèvements opérés au profit des collectivités locales atteignent
45,1 milliards d'euros (dont 36,8 milliards d'euros pour la seule dotation globale
de fonctionnement). En 2010, ils s'élèvent à 85,9 milliards d'euros dont 41 milliards
pour la DGF, cette augmentation s'expliquant par les transferts de compétences
liés à la décentralisation, notamment à la loi du 13 août 2004 (n° 2004-809). Le
prélèvement au profit du budget de l'Union européenne atteint 18,23 milliards
d'euros en 2010. Au total, il s'agit donc d'environ 29 % des recettes brutes du
budget général en 2010 (361 milliards d'euros, recettes non fiscales comprises).
Les critiques juridiques adressées à ce système sont donc vives, et, sur ce plan,
l'avis du Conseil d'État relaye les positions maintes fois réitérées de la Cour des
comptes3.
Ils modifient donc la présentation même de l'équilibre, minorant le montant
des recettes et des dépenses, et portent atteinte à l'unité et à l'universalité budgétaire4. Le Conseil d'État avait soulevé une question de constitutionnalité : outre
la dérogation qu'une telle technique introduit par rapport à l'universalité, elle
pose également la difficulté d'un éventuel détournement de l'article 40 de la
Constitution. Les prélèvements sur recettes ne sont pas considérés comme des
charges publiques et la majoration de leur montant est une perte de recettes.
À ce titre, une telle opération peut donc faire l'objet d'une compensation, par
l'augmentation d'une autre recette, correspondant à cette majoration. Ce mécanisme est donc favorable au droit d'amendement parlementaire : il sert souvent
de « gage » à des pertes de recettes des collectivités locales.
Cependant, le Conseil constitutionnel, à deux reprises, avait admis cette
entorse à l'universalité. Dans la décision de principe n° 82-154 DC du 29 décembre
1982, il a jugé que le mécanisme des prélèvements s'analyse en « une rétrocession
directe d'un montant déterminé de recettes de l'État au profit des collectivités locales
ou des communautés européennes en vue de couvrir des charges qui incombent à ces
3. La Cour a souvent insisté sur la nécessité d'inscrire au budget général les concours de l'État
à caractère de subvention. Voir, par exemple, rapport sur l'exécution des lois de finances pour
l'année 1999 (juin 2000), p. 71.
4. Voir Jiangyuan JiAng, RFFP 1994, p. 163 et Gilles roChidi, LPA, 27 janvier 1997, p. 9.

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