Bibliothèque constitutionnelle et de science politique - Tome 151 - L'opposition parlementaire en droit constitutionnel - 355

LA FAIBLE CONCRÉTISATION DE L'INITIATIVE LÉGISLATIVE DE L'OPPOSITION

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898. En dépit de sérieuses restrictions (§ 1), l'opposition recourt fréquemment à l'exercice de son droit d'amendement dans les deux pays (§ 2). D'ailleurs,
sa contribution à l'œuvre législative s'accomplit principalement par ce biais.

§ 1. L'ENCADREMENT DE L'EXERCICE DU DROIT D'AMENDEMENT
DE L'OPPOSITION

899. La voie de l'amendement est loin d'être dégagée. Quelle que soit la procédure251, il s'agit d'« un moyen limité dans un domaine lui-même limité »252. Au Bundestag, comme dans les assemblées françaises, les amendements sont assujettis à
diverses conditions de recevabilité. Il s'agit d'éviter que les limites à l'exercice de
l'initiative législative directe ne soient contournées, voire neutralisées, par le recours
à l'initiative législative indirecte, quoique Chateaubriand ait jadis constaté la vanité
d'une telle entreprise : « vouloir fixer des bornes au droit d'amendement, trouver le
point mathématique où l'amendement finit, où la proposition commence, savoir exactement quand cet amendement empiète, quand il n'empiète pas sur la prérogative, c'est
se perdre dans une métaphysique politique sans rivage et sans fond »253.
900. Soumis à des conditions de délais254, un amendement doit être lié au
texte auquel il se rapporte (A), de la même façon qu'il fait l'objet de restrictions
financières (B). À l'initiative du Gouvernement, divers « actes de tutelle et de vigilance »255 relevant du parlementarisme rationalisé limitent sensiblement, voire
paralysent, l'exercice de l'amendement par l'opposition (C).
251. En ce qui concerne les lois de finances, l'article  47 de la LOLF précise qu'au sens des
articles 34 et 40 CF, la charge s'entend de la mission, en ce qui concerne les amendements s'appliquant
aux crédits. De plus, tout amendement doit être motivé et accompagné des développements des moyens
qui le justifient.  Enfin, les amendements non conformes aux dispositions de la loi organique sont
irrecevables, ce que reprend l'article 121 RAN. Les cavaliers budgétaires sont interdits, de la même façon
que les cavaliers sociaux s'agissant de la loi de financement de la Sécurité sociale (décisions n° 2006544 DC du 14 décembre 2006, n° 2007-558 DC du 13 décembre 2007, n° 2008-571 DC du 11 décembre
2008 et n° 2013-682 DC du 19 décembre 2013). En matière sociale, par dérogation aux prescriptions de
l'article 40 CF, il est possible aux élus de présenter des amendements majorant un ou plusieurs sousobjectifs, à condition qu'il y ait compensation (art. LO 111-7-4 du Code de la sécurité sociale ; décision
n° 2005-519 DC du 29 juillet 2005). Les cavaliers législatifs sont prohibés des amendements aux lois
organiques (art. 127 RAN). 433 amendements ont été repoussés sur ce fondement (P. Avril, J. Gicquel et
J.-É.  Gicquel, Droit parlementaire, p.  290). S'agissant des lois constitutionnelles, il n'existe aucune
irrecevabilité particulière. Il est possible aux parlementaires d'amender les lois autorisant la ratification
des traités (art. 128 RAN et 47 RS ; décision n° 2003-470 DC du 9 avril 2003).
252. J.-C. Colliard, « L'opposition parlementaire », p. 55. Les amendements sont par exemple
interdits s'agissant des traités conclus avec des États étrangers (§ 82-2 GOBT).
253. De la monarchie selon la Charte, p. 19. Le thème des amendements additionnels (art. 98,
al. 5 RAN) tend à témoigner de la difficile détermination des frontières respectives de ces textes.
254. Des délais sont prévus (art. 2, al. 2 de la loi organique du 15 avril 2009 ; art. 99 RAN).
Il se peut qu'une ultime réunion soit organisée pour l'examen des amendements après l'adoption
du rapport par la commission, mais avant la discussion des articles en hémicycle (art.  91,
al. 11 RAN). De plus, au terme du délai de dépôt, il est loisible à la commission saisie au fond
d'adopter un amendement (art. 99, al. 2 RAN et 50 RS) pour qu'il soit discuté en séance. Dans ce
cas de figure, ce délai n'est plus opposable aux amendements des députés portant sur l'article dont
il est question, ou bien à ceux qui se trouvent être en concurrence avec l'amendement déposé
lorsque celui-ci porte article additionnel. Cela se produit rarement. Au Sénat, à la demande de la
commission saisie au fond, la Conférence des présidents peut fixer un délai pour le dépôt des
amendements (art. 50 RS).
255. P. Valette et B. Saint-Marsy, Traité, p. 193.
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