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Construction historique et finalités de la comptabilité budgétaire

B. Le budget au sens politique
La construction politique du budget au sein des États européens est
récente et témoigne de l'irruption du concept de représentation dans le
champ politique (1). Les Parlements en général et le Parlement français
en particulier obtiennent le pouvoir de lever l'impôt et le pouvoir corollaire
de déterminer les dépenses (2). Ce pouvoir se formalise au début du XIXe siècle dans une loi particulière : la loi de finances (3).

1. L'introduction du Parlement dans le processus budgétaire
et le partage du pouvoir financier
L'apparition de Parlements, en tant que représentations politiques, enrichit le débat relatif à la notion de budget d'un aspect politique. Le pouvoir
financier est alors partagé entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif.
Le budget prend forme légale : proposé par l'exécutif, il doit être intégré
dans une ou plusieurs lois pour revêtir sa force contraignante. Le point
d'équilibre est globalement atteint en Europe au premier tiers du
4
e
XIX siècle . En Angleterre, le Premier ministre et le chancelier de l'Échiquier
présentent le budget aux Chambres qui votent successivement des subsides
puis les voies et moyens, priorité étant accordée aux Communes. L'appropriation arrête définitivement les montants des crédits ouverts, fixe les
emplois et indique les possibles réaménagements en cours d'exercice. En
Espagne, l'article 227 de la Constitution de Cadix de 1812 établit l'initiative
gouvernementale en matière budgétaire : « les secrétaires des dépêches
prépareront les budgets annuels des dépenses de l'administration publique
que l'on jugera nécessaire de faire dans leurs départements respectifs ».
Corollairement, c'est le Parlement qui vote le texte et lui donne force obligatoire. L'article 131 dispose en ce sens qu'il appartient aux Cortès de « fixer
les dépenses de l'administration publique (...). Établir les contributions et
impôts chaque année ».
En France, dès leur constitution en Assemblée nationale, les états généraux validèrent la perception des impôts antérieurs par le décret 17 juin
1789. Ils affirmèrent par là le principe du consentement de l'impôt qui fut
repris et gravé dans le marbre de l'article 14 de la Déclaration des droits
de l'homme et du citoyen des 20 et 26 août 1789. Les cahiers de doléances,
la déclaration des intentions du roi du 23 juin 1789 et les travaux préparatoires de la Déclaration établissent le lien5 entre le consentement de l'impôt
et les dépenses ainsi couvertes. Ce lien resta théorique pendant une décennie puisque les constitutions révolutionnaires distinguaient le vote des
contributions et celui des dépenses jusqu'en 1799. C'est l'article 45 de la
Constitution du 22 frimaire an VIII qui réunit les deux dispositifs juridiques.
4. Marie-Laure LEGAY (dir.), Dictionnaire historique de la comptabilité publique, PUF, 2010.
5. Lucile TALLINEAU, « Des droits et des devoirs », Frontières du droit, critique des droits, LGDJ,
2007, p. 201-209.

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