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Les comptes publics : objets et limites

en tant que compte prévisionnel est donc bien intégré au sein d'une loi
annuelle de finances. Ailleurs dans l'ordonnance, le texte est présenté sans
mention de sa périodicité pour devenir la loi de finances telle que nous la
connaissons. Son régime juridique organisé par l'ordonnance du 31 mai
1838 et aménagé par le décret du 31 mai 1862, portant tous deux règlement
général relatif à la comptabilité publique, a été profondément remanié par
le décret du 19 juin 1956 déterminant le mode de présentation du budget de
l'État. Puis, l'ordonnance du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances et la
loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, adaptent ce
régime juridique aux évolutions de la Ve République.

II.

Le budget, un outil de gestion

S'il s'agit bien de sa caractéristique essentielle, le budget n'est pas
qu'un instrument de prévision et de décision. Il revêt aussi une dimension
gestionnaire. Cette dimension s'exprime de deux manières et en deux
endroits. Il s'agit de gérer autant des autorisations (A) que l'exécution financière de l'action publique (B).

A. Un cadre annuel pour l'action publique
La présentation du compte prévisionnel (le budget) et du compte de
règlement définitif traduit des préoccupations opérationnelles plus que politiques. On distingue, dès l'an IV7, les dépenses selon leur nature ainsi que le
lieu de leur prise en charge (niveau central, départemental, cantonal ou
communal). C'est ensuite une division entre dépenses ordinaires et extraordinaires qui apparaît en an V et an VI8. Cette spécialisation budgétaire va
cristalliser l'attention. Jusqu'au XIXe siècle, le terme est polysémique. Il permet de distinguer les exercices autant que les crédits. On parle alors de
spécialité dans le temps (ou par exercice) par opposition à la spécialité
dans l'objet. L'ordonnance du 31 mai 1838 consacre logiquement un paragraphe à la « spécialité des crédits par exercice et par chapitre ». Le droit
public financier va progressivement restreindre la spécialité budgétaire à
la question de la nomenclature et dénommer annualité budgétaire la question de la spécialité dans le temps. Cette structuration du budget est souvent présentée sous un jour politique, elle témoigne pourtant avant tout de
préoccupations gestionnaires. Il s'agit bien de mettre en chiffres l'action
publique et le budget constitue le cadre financier de cette mise en chiffres
selon deux axes. La nomenclature budgétaire établit un cadre financier de

7. Loi du 29 nivôse an IV relative à la division des dépenses publiques, loi du 28 messidor an IV
et loi du 15 frimaire an VI.
8. La loi du 22 thermidor an V (16 janvier 1796) et la loi du 9 vendémiaire an VI.

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