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Les comptes publics : objets et limites

des mouvements définitifs de l'État. Le plus important d'entre eux était le
budget annexe des postes et télécommunications, supprimé lors de la
transformation de la régie en deux personnes morales de droit public. Le
décret du 19 juin 1956, l'ordonnance du 2 janvier 1959 et la loi organique du
1er août 2001 réglementent cette pratique aujourd'hui en voie d'extinction au
niveau de l'État. Alors que les administrations sont très attachées aux budgets annexes, le Parlement n'est pas favorable à cette présentation budgétaire. Une longue phase de reprise en main des activités par le budget général ou d'autonomisation de ces mêmes activités au sein d'établissements
publics aboutit à la quasi-disparition des budgets annexes. Il n'en subsiste
aujourd'hui que deux au niveau de l'État : l'aviation civile et les journaux officiels. Chacun constitue un programme de la mission budgets annexes. Alors
que la technique pouvait sembler condamnée au niveau de l'État central,
elle se développe considérablement au niveau local. Les quelque 48 000
budgets annexes locaux décrivent principalement des activités industrielles
et commerciales locales telles que l'adduction d'eau, l'assainissement, la
gestion des déchets, le transport urbain ou l'aménagement.
Le développement de la technique au niveau local correspond à un
impératif de bonne gestion. Il s'agit tout d'abord d'opérer une individualisation financière d'une activité publique, d'isoler les comptes de certaines
activités de production de biens ou de prestation de service. Cela permet
de mieux évaluer et suivre l'économie de l'activité. Les services regroupés
en budget annexe ne sont pas dotés de la personnalité morale, leurs recettes et leurs dépenses constituent bien des mouvements financiers de la personne publique. Ensuite, cette technique permet de réaliser ce qui est normalement prohibé : l'affectation d'une recette à une dépense. En principe,
l'ensemble des recettes d'une personne publique abonde une seule et
même caisse en vertu de la règle de non-affectation budgétaire. Le budget
annexe permet de placer en vis-à-vis un type déterminé de recettes et de
dépenses, de mettre en place l'autonomie financière d'une activité par rapport au budget général.
Les éventuels « excédents » générés par un budget annexe peuvent
abonder le budget général, mais l'inverse n'est pas possible. C'est ce point
qui intéresse particulièrement les administrations dans la mesure où il
impose aux décideurs d'affecter les ressources suffisantes pour permettre
le fonctionnement des services. Le budget annexe accorde une forme de
garantie de financement en l'absence d'autonomie. Inversement, le budget
annexe impose de déterminer un coût de son activité qui puisse donner lieu
à redevance. C'est bien ce dernier point qui motive la multiplication des budgets annexes locaux : la détermination du prix de revient.

2. Les budgets autonomes
Les budgets des différents opérateurs de l'État, comme les autorités
administratives indépendantes, les établissements publics nationaux ou les
hôpitaux, ne constituent pas des budgets annexes. Les budgets des

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