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Le déploiement de la comptabilité générale dans la sphère publique

que sur les principes comptables tels qu'ils se développaient dans le secteur privé. L'apparition d'une comptabilité budgétaire proprement dite n'a
cependant jamais complètement rompu la liaison avec la comptabilité générale, mais elle en a changé l'équilibre.
Dans la plupart des pays le budget a été fondé, et reste fondé le plus
souvent, sur des autorisations d'effectuer des dépenses (donc de payer) et
de prélever des recettes (donc d'encaisser). La comptabilité budgétaire est
donc par essence une comptabilité de caisse. Il peut exister des exceptions
pour certains types d'opérations et des possibilités de rattachement de certaines opérations payées au cours d'un exercice à un autre exercice. C'est
pourquoi la comptabilité budgétaire est rarement une comptabilité de caisse
pure, on parle plutôt de système de caisse « aménagée ». Certains pays ont
conservé ce système tout en développant parallèlement une comptabilité
d'exercice, souvent établie au niveau d'agences, dotées ou non de la personnalité morale. Dans ce système un ministère est considéré comme une
agence ne disposant pas de la personnalité morale. L'entité « État »4, souvent désignée dans ces pays par l'expression central government, est la
consolidation des comptes des agences qui le composent. Dans un tel système, qui correspond par exemple au cas du gouvernement fédéral des
États-Unis, les deux comptabilités sont tenues et établies indépendamment
l'une de l'autre et il n'existe pas de dispositif d'articulation explicite, même
sur les éléments communs. Il est procédé à des rapprochements sur certains soldes mais à partir de retraitements ex post et en général il reste des
différences (en principe peu significatives) inexpliquées.

2. La formalisation d'une distinction entre les comptes publics
La situation française se caractérise par sa diversité, même si des principes communs ont été rapidement posés. Le système mis en place à partir
de la fin de la IVe République distingue budget et comptabilité. Le rapport sur
le décret5 du 19 juin 1956 précise l'approche politico-économique du budget
puisqu'il s'agit de « situer le budget dans son contexte économique et financier, de centrer les débats sur la loi de finances, traduction sur le plan budgétaire, des objectifs économiques et financiers du Gouvernement ». L'ordonnance organique du 2 janvier 1959 tient compte du changement de
République mais la philosophie générale reste la même6. Cette ordonnance,
4. La comparaison entre les différents pays nécessite de se référer aux notions de la comptabilité nationale. Dans ce système il n'est pas prévu d'entité « État ». La notion la plus proche est celle de « central government » ou, dans la version française, d'administration
publique centrale (APUC) qui comprend l'État et les organes divers d'administration centrale (ODAC). Les ODAC sont des entités dotées de la personnalité juridique et recouvrant
très largement la notion d'établissements publics nationaux administratifs. Leur définition
n'est cependant pas juridique et reprend la définition générale des APU. Le classement
d'une APU en APUC est lié à son périmètre de compétence.
5. Décret nº 56-501 du 19 janvier 1956 déterminant le mode de présentation du budget de
l'État.
6. Nathalie CARRÉ DE MALBERG (dir.), La direction du budget face aux grandes mutations des
années cinquante, acteur... ou témoin, CHEFF, 1998, 864 p.

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