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LE JUGE ADMINISTRATIF ET LA LOI (1789-1889)
655. Notons d'abord que pour la première fois un arrêt - et non des conclusions - affirme que le droit civil n'est établi que pour les rapports entre particuliers. De même, le juge des conflits reconnaît - et plus seulement l'arrêté de
conflit - que la responsabilité de l'administration n'est ni générale, ni absolue.
656. Notons ensuite que cet arrêt va à la fois plus loin et moins loin que la
décision Manoury. Cette dernière reposait sur le postulat implicite qu'il n'appartient qu'à l'administration de régler les conditions de ses services par des actes
réglementaires. L'arrêt Rotschild va plus loin en déclarant sans ambages ce monopole. Mais il va moins loin en le mettant immédiatement sous la coupe de la loi.
En effet, l'administration ne peut agir que sous « l'autorité de la loi ». La décision
Manoury, nous l'avons vu, n'en disait mot.
657. Notons enfin que la liaison de la compétence et du fond n'est pas encore
évidente. Le premier considérant de l'arrêt énonce l'impossibilité pour l'autorité judiciaire de connaître des actes de l'administration. Le deuxième affirme le monopole de
l'administration pour organiser ses services. Cette organisation comprend les hypothèses dans lesquelles l'administration accepterait de réparer les préjudices qu'elle
cause. En ce sens, il s'agit donc du droit applicable. Mais en affirmant que l'administration est seule à même « de connaître et d'apprécier le caractère et l'étendue des
droits et obligations réciproques qui en doivent naître », le Conseil d'État sacrifie
davantage à l'acte administratif - amené dès le premier considérant - qu'à une éventuelle liaison de la compétence et du fond. Dès lors que la responsabilité de l'administration est définie exclusivement par des actes administratifs, l'autorité judiciaire ne
peut en connaître. D'autant moins - troisième considérant - quand il s'agit de constituer l'État débiteur et que - quatrième considérant - l'article 69 du Code de procédure
civile ne saurait constituer une clause générale de compétence du juge judiciaire.
658. En définitive, l'arrêt Rotschild nous semble reposer sur deux motifs
principaux : l'interdiction faite au juge judiciaire d'apprécier un acte administratif et de constituer l'État débiteur. Dès lors que la jurisprudence Blanco abandonne le premier, il n'est pas surprenant que tous les développements relatifs au
monopole de l'administration dans la fixation de ses règles disparaissent. Si leur
nature n'est plus précisée, c'est que Blanco repose moins sur l'inviolabilité de
l'acte administratif que sur l'autonomie de la jurisprudence.
659. L'arrêt Baudry71, rendu par le Conseil d'État en 1861 sur le rapport de Boulatignier et les conclusions de Chamblain, annonce cette mutation. En l'espèce, le
cheval du sieur Baudry avait été blessé par un véhicule militaire. Le propriétaire avait
alors engagé une action en responsabilité contre l'État, représenté par le ministre de la
guerre, devant le Tribunal civil de la Seine. Le conflit fut élevé. Après avoir visé les lois
de séparation des autorités et les textes relatifs à la constitution de l'État débiteur, le
Conseil d'État juge « que la responsabilité qui peut incomber à l'État pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu'il emploie dans le service
public, ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le Code Napoléon
pour les rapports de particulier à particulier ; que cette responsabilité a ses règles spéciales, qui ne sont pas les mêmes dans toutes les parties du service public »72. Il n'est
plus question ici d'acte administratif. Alors que Rotschild partait de l'idée que c'est à
71. CE, 1er juin 1861, Baudry, Rec.478 ; S. 1861.II.520.
72. Le Conseil poursuit : « aux termes des lois ci-dessus visées, c'est à l'autorité administrative
qu'il appartient de connaître des actions qui tendent à constituer l'État débiteur, à moins qu'il n'en ait
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