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Les finances locales

I.

La situation avant la loi du 2 mars 19825

Tel qu'il fonctionnait avant les lois de décentralisation, le dispositif en
place visait à assurer à l'État un contrôle des prêts octroyés aux collectivités
locales, ce qui lui permettait d'intervenir économiquement et financièrement
sur les politiques locales. En effet, les collectivités locales étaient soumises à
un ensemble d'obligations qui leur laissait peu d'initiative. Elles devaient
demander une approbation préfectorale lorsqu'elles entendaient emprunter
à des organismes privés ou lorsque le taux d'intérêt ou la durée d'amortissement étaient supérieurs à des limites fixées par arrêté publié chaque mois au
Journal officiel. En outre, la globalisation des prêts n'était autorisée que dans
certaines situations particulières. Le droit commun voulait que les collectivités emprunteuses affectent le produit de l'emprunt aux investissements précis pour lesquels la demande avait été faite. Par ailleurs, les collectivités
locales pouvaient obtenir des prêts à taux privilégiés6 auprès des institutions
financières publiques ou semi-publiques7 à condition que l'investissement
projeté bénéficie d'une subvention, règle qui rendait les collectivités locales
très dépendantes des décisions d'investissement de l'État.
Un tel régime qui visait à réguler l'emprunt devait s'avérer inefficace
dans la réalité. L'État, désireux de ne pas bloquer complètement l'offre de
prêts à taux privilégiés fut obligé, de fait, à procéder à une atomisation des
subventions, modifiant même parfois la dépense subventionnable en l'abaissant. Or les organismes prêteurs prêtaient la différence entre la dépense
subventionnable et la subvention accordée, non la différence entre la
dépense réelle et la subvention. Certes le lien prêt-subvention fut en partie
supprimé par une réforme de 1979, toutefois demeurait l'obligation d'un
apport minimum prélevé sur les ressources définitives de la collectivité.
Des signes de libéralisation apparurent dès 1976 avec la mise sur pieds de
prêts globalisés accordés par le groupe Caisse des dépôts et consignations à
certaines communes8 de plus de 10 000 habitants, ceci dans la lignée des « programmes annuels d'emprunts » institués par ce même groupe au cours des
années 1960. Ce premier pas vers la globalisation s'est ensuite poursuivi avec
la réforme de 1979 qui en a véritablement institué le principe pour l'ensemble
des communes de plus de 10 000 habitants (celles de moins de 10 000 habitants
continuant à être soumises à l'ancien système modifié comme il a été indiqué).
Il n'est sans doute pas inutile de conserver en mémoire ce passé relativement récent pour bien mesurer le chemin parcouru depuis une quinzaine
d'années. Une évolution au terme de laquelle les collectivités territoriales,
en l'espèce, ont acquis une liberté de manœuvre quasiment totale si l'on
considère la nouvelle législation.
5. Pour plus de détails sur ce régime, cf. M. Bouvier, M.-C. Esclassan, Le système communal,
op. cit.
6. Taux inférieurs de 1 à 6 % à ceux du marché.
7. Groupe CDC, Crédit agricole, Crédit mutuel.
8. 77 communes en 1976, 292 en 1977, 711 en 1978.

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