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PRÉCIS DE CULTURE JURIDIQUE
I. Le principe de légalité en droit administratif
Signification. En droit administratif, le principe de légalité exprime la soumission des autorités
administratives au respect d'un corpus de règles juridiques, la légalité administrative. Dans le
contexte français, son affirmation a été intimement liée à la mise en place progressive d'une
juridiction administrative issue de l'administration elle- même. Instrument visant à prévenir
l'arbitraire de l'administration, le principe de légalité véhicule aussi des représentations qui
contribuent à légitimer le pouvoir administratif63
. Il donne à voir une administration enchâssée
dans un réseau de règles conformément aux exigences d'un État qui se veut libéral. De même,
il exprime la soumission des autorités administratives à la volonté des représentants de la
Nation, la loi étant l'expression de la volonté générale (DDHC, art. 6). À l'instar de ce qui a été
exposé en introduction, la légalité administrative s'entend désormais de tout texte ou principe
non écrit dont le respect s'impose à l'administration, et non pas de la seule loi.
Spécificité. La légalité administrative a longtemps été pensée comme spécifique à l'administration.
Cette spécificité s'explique par la nature d'intérêt général des missions assurées par
les collectivités publiques, mais aussi par l'existence d'une juridiction dédiée soucieuse de
préserver son autonomie. Comme l'a affirmé le Tribunal des conflits dans son arrêt Blanco
(8 février 1873), elle est à la fois formelle (support des règles) et matérielle (contenu des
règles). Elle s'illustre en particulier à travers les nombreux principes non écrits, les principes
généraux du droit, dégagés par le Conseil d'État64
et dont le respect s'impose à l'ensemble
des actes de l'administration. La légalité administrative tend néanmoins à se banaliser, en
particulier sous l'influence de deux corpus de règles fortement européanisés, le droit de la
concurrence et les droits fondamentaux. Il reste que, lorsqu'il est amené à faire application
d'un texte qui concerne également les rapports entre particuliers, le juge administratif en
développe une interprétation sur mesure à destination des personnes publiques. Ainsi, le
Conseil d'État a jugé que le caractère abusif d'une clause au sens de l'article L. 212-1 du Code
de la consommation « s'apprécie non seulement au regard de cette clause elle- même mais
aussi compte tenu de l'ensemble des stipulations du contrat et, lorsque celui- ci a pour objet
l'exécution d'un service public, des caractéristiques particulières de ce service »65
.
Compétence. Le contrôle de légalité des actes administratifs incombe en principe au juge
administratif. Le Conseil constitutionnel a dégagé un principe fondamental reconnu par les
lois de la République dont il résulte en substance que le juge administratif est exclusivement
compétent pour annuler et pour réformer des décisions prises par les collectivités publiques
dans l'exercice de prérogatives de puissance publique66
. Le juge judiciaire dispose néanmoins
d'importants titres de compétence pour connaître d'actes de l'administration. En vertu de
l'article 111-5 du Code pénal, les juridictions pénales sont ainsi compétentes pour apprécier
par voie d'exception la légalité des actes administratifs « lorsque, de cet examen, dépend la
solution du procès pénal qui leur est soumis »67
lorsqu'est en cause la conformité d'un tel acte avec le droit de l'Union européenne68
. Il en est de même du juge civil notamment
. Par
63. locHak D., « Le principe de légalité. Mythes et mystifications », AJDA 1981, p. 387.
64. CE, sect., 5 mai 1944, Trompier- Gravier.
65. CE, sect., 11 juill. 2001, Société des Eaux du Nord, Rec. p. 348.
66. Cons. const., 23 janv. 1987, n° 86-224 DC, Conseil de la concurrence.
67. Pour un ordre de perquisition administrative dans le cadre de l'état d'urgence, Cass. crim., 13 déc. 2016,
n° 16-84162.
68. TC, 17 oct. 2011, SCEA du Chéneau / INAPORC, Rec. 698.
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