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Entre dette morale et dette publique : les pensions de la monarchie au XVIIIe siècle
C. Distinguer la caisse qui les paye : le Trésor royal
et les autres caisses
Le XVIII siècle fut marqué par une expansion constante du nome
bre
de pensions royales. Celle-ci était quasi imperceptible du fait de
l'éparpillement des caisses sur lesquelles elles étaient assignées.
Cette situation contribua largement à maintenir le pouvoir dans
une forme d'ignorance financière vis-à-vis du montant des pensions.
Avant d'opérer la centralisation de leur paiement sur le seul Trésor
royal au cours du premier ministère Necker (1776-1781), on estime
qu'au moins deux tiers des pensions royales étaient payés sur d'autres
fonds. Ainsi, à la fin du règne de Louis XV et au début du règne
de Louis XVI, le Contrôle général des finances ignorait quel était le
montant précis de l'ensemble des pensions payées avec l'argent de
l'État.
Ce défaut structurel avait contribué à masquer la hausse du
montant des pensions royales depuis le début du règne de Louis XV.
En 1717, le Trésor royal payait directement 7 millions de livres de
pensions. Au début des années 1770, il en payait environ 10 millions.
La progression pouvait paraître raisonnable. Or, à l'issue du processus
de centralisation amorcé progressivement en 1776 et accéléré
en 1779, on découvrit que le montant des pensions royales s'élevait
à environ 28 millions de livres, l'équivalent du budget annuel de la
marine. En 1790, l'enquête du Comité des pensions de l'Assemblée
nationale constituante révéla que les nouvelles règles établies à la
fin des années 1770 par l'administration de Necker ne furent pas
toujours rigoureusement appliquées. On trouvait encore, à la fin
des années 1780, des pensions royales payées par d'autres caisses
que le Trésor10
. Si la réforme amorcée par Necker en 1776 avait fait
prendre conscience du poids considérable des pensions dans les
dépenses de l'État, le manque de suivi dans son application ne permettait
toujours pas au pouvoir royal de savoir très précisément à
quelle somme s'élevait le montant de ces grâces pécuniaires. Le
Contrôle général des finances navigua donc à vue jusqu'à la fin de
l'Ancien Régime.
Avant 1779, du temps où l'éparpillement des caisses était la
règle, le Trésor royal n'était donc que l'une des principales caisses
payeuses. La caisse de l'Extraordinaire des guerres était la seconde.
10. Rapports du Comité des pensions à l'Assemblée nationale. Premier rapport. Faits et abus,
Imprimerie nationale, 1790 ; Correspondance du Comité des pensions, avec les ministres
et ordonnateurs, Imprimerie nationale, 1790.
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