Systèmes - Les autoroutes, une affaire d'État - 92

Les autoroutes, une affaire d'État
A. La pratique de l'adossement et la remise en cause
de sa légalité
«C'est pour ne pas renoncer aux avantages que représentait pour
les finances publiques le recours à la concession qu'a (...) été conçue
la technique de l'adossement, qui consiste à faire financer la construction
d'une nouvelle section d'autoroute non rentable par la prolongation
d'une concession existante au-delà de la durée nécessaire
àl'amortissement des ouvrages »88
« depuis le début des années 1980, l'État, qui auparavant leur allouait
des avances remboursables à long terme, n'accordeplus decontribution
financière aux sociétés concessionnaires. En compensation, les
concessions ont été reconduites pour 35 ans et les sociétés concessionnaires
ont été autorisées à utiliser les excédents des sections
amorties pour financer de nouvelles infrastructures »89
.
Pour chaque nouvelle autoroute, ou section d'autoroute, l'État
choisissait, en dehors de toute mise en concurrence, le concessionnaire
de gré à gré selon une logique géographique, à savoir l'attribution
des concessions d'une même zone à un unique concessionnaire.
Ceci explique qu'il n'y a pas eu de nouvelle concession entre 1971 et
1993. Jusqu'à la fin des années 1990, l'État a eu recours à la technique
de l'adossement pour développer son réseau autoroutier bien
qu'elle puisse être assimilée à une « subvention déguisée »90
.
La directive européenne du 14 juin 199391
«Marchés publics de
travaux » qui rappelait que, selon le principe de libre concurrence,
tout marché public d'un montant supérieur à 5M d'écus devait faire
l'objet d'un appel d'offres européen, semblait remettre en cause indirectement
la pratique de l'adossement qui contournait toute règle de
mise en concurrence et confortait la situation des opérateurs déjà
établis. Il paraissait que la conséquence certaine qui en résultait
pour la France était que, dès cette date, le ministère de l'Équipement
devait mettre fin à la pratique usuelle de passation des conventions de
concession autoroutière, qui était une procédure de gré à gré. Pourtant,
à la suite de nombreux échanges entre le gouvernement et le
commissaire européen chargé des transports, « il avait été convenu
88. CE, avis, ass., 16 sept. 1999, nº 362908, com. 34, note É. Philippe, Les grands avis du
Conseil d'État, (dir.) Y. GAUDEMET,B. STIRN,T. DALFARRA,F. ROLIN, Paris, 3e
éd., Dalloz, 2008,
p. 399.
89. C. comptes, Rapport public particulier, La politique autoroutière française, juin 1999, p. 7.
90. A. BONNAFOUS, « Tarification optimale et formes contractuelles dans un programme d'infrastructures
en PPP », Rev. Économique, vol. 62, 2011/5, p. 818.
91. Directive 87/37 CEE portant coordination des procédures de passation des marchés
publics de travaux.
92
. La Cour des comptes relevait que

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