Bibliothèque de finances publiques et fiscalité - Tome 76 - La responsabilité juridique à l'épreuve de la gestion - 96

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LA RESPONSABILITÉ JURIDIQUE À L'ÉPREUVE DE LA GESTION
rapports précisant le contexte, les objectifs et les conditions de réalisation de la programmation
des finances publiques, annexés aux lois de programmation, donnent lieu
à approbation du Parlement. Rédigés en termes généraux, ils ne bénéficient pas de la
précision nécessaire à la qualification de norme.
En droit, les annexes ne revêtent de portée juridique que lorsqu'elles constituent
l'objet même de la loi ou lorsqu'elles précisent des dispositions contenues dans le
corps de la loi et qui leur font renvoi, comme c'est le cas des états annexés à la loi
de finances ou à la loi de financement de la sécurité sociale. N'ont aucune portée
juridique les documents annexés aux lois destinées à présenter des orientations ou
programmes sur lesquels le Gouvernement souhaite s'engager et faire prendre position
à la représentation nationale169.
Néanmoins, dans sa décision nº 2002-460 DC du 22 août 2002, le Conseil
constitutionnel distingue l'annexe sur les « orientations de la politique de sécurité
intérieure », qui n'a pas la valeur normative puisque celles-ci ne relèvent d'aucune
des catégories de textes législatifs prévues par la Constitution, et l'annexe sur « la
programmation (pluriannuelle) des moyens de sécurité intérieure » qui détient,
quant à elle, la valeur normative attachée aux lois de programme prévues à l'article
1er
de l'ordonnance du 2janvier 1959. Ainsi, les annexes des lois de programmation
déterminant les objectifs de l'action de l'État et des lois de programmation des
finances publiques peuvent comporter à la fois des orientations n'ayant aucune portée
normative170 et une programmation qui revêt, quant à elle, une force obligatoire.
Les recommandations précitées figurant au rapport sur la programmation pluriannuelle
des finances publiques pour les années 2009 à 2012 n'ont pas de force
obligatoire, mais elles engagent politiquement l'État et les collectivités territoriales
qui devront les mettre en œuvre.
173. Dès lors, la question se pose alors de la participation des collectivités territoriales
à l'élaboration des stratégies qui les concernent directement. La loi de programmation
de 2012 prévoit explicitement dans quelle mesure les objectifs des collectivités
territoriales seront « négociés » à partir de 2014. D'une part, un pacte de
confiance et de responsabilité, se substituant au pacte de confiance et de solidarité, a
été élaboré dans cette optique. Et, d'autre part, le gouvernement s'est engagé à une
rationalisation des dépenses mises à la charge des collectivités. Deux principes ont été
actés : l'État a entendu ne pas poursuivre de transferts de compétences au-delà de
l'achèvement des transferts liés à l'acte II de la décentralisation et de mieux associer
les collectivités à la mise en œuvre de normes réglementaires pesant sur leurs budgets
avec la création d'un conseil national d'évaluation des normes (CNEN) au sein du
Comité des finances locales. Cette instance doit permettre une meilleure prise en
compte des contraintes des collectivités dans la production normative de l'État. La
pratique est, en réalité, moins évidente.
169. CE, Ass., 5 mars 1999, Confédération générale des groupes autonomes de l'enseignement
public, req nº 132023, Rec., p. 37.
170. Voir : décision nº 2002-460 DC du 22 août 2002 et décision nº 2005-512 DC du 21 avril 2005.

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