Mémentos - Les institutions de la Ve République - 16e - 148

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MÉMENTOS - LES INSTITUTIONS DE LA V RÉPUBLIQUE
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Ce droit d'initiative permet d'apporter des modifications ou des adjonctions aux textes
en cours d'examen ou d'en supprimer certaines dispositions. Le gouvernement l'exerce
depuis 1958 (auparavant, il n'avait accès qu'aux lettres rectificatives). Depuis l'avènement
de la République, il est constitutionnellement garanti aux parlementaires, dont il
constitue, historiquement, une précieuse conquête et une prérogative essentielle dans
l'exercice de la fonction législative. Les conditions de sa mise en œuvre ont cependant
bien changé, si l'on considère la définition qu'en donnait Robert de Jouvenel en 1914 :
«L'amendement, pour le parlementaire, c'est la préface de Théophile Gautier, c'est le
post-scriptum d'une lettre de femme : sa pensée la plus chère, celle qu'il exprime avec
le plus de timidité »3
. Aussi poétique soit-elle, cette définition ne reflète plus, loin s'en
faut, la réalité, à savoir l'usage abusif du droit d'amendement, qui ajoute à la lenteur
de la procédure législative et contribue au manque de cohérence et de lisibilité de
certaines lois. Également, le droit d'amendement, lorsqu'il aboutit à l'insertion de
nombreux articles additionnels, accroît « l'inflation législative » : par exemple, la
moitié des articles de la loi « ELAN » en 2018 ont été ajoutés par voie d'amendement.
Cette pratique est celle des parlementaires, mais aussi du gouvernement qui, en ajoutant
par voie d'amendement des dispositions nouvelles et substantielles, contourne
ainsi les exigences procédurales d'une étude d'impact, d'une délibération en Conseil
des ministres, et d'un examen par le Conseil d'État, nécessaires en cas d'élaboration
d'un nouveau projet de loi.
C'est pourquoi, le droit d'amendement a été progressivement réglementé par les règlements
des assemblées, sous le contrôle du Conseil constitutionnel, chargé de garantir ce
droit tout en en limitant les abus.
186. Concernant les amendements déposés en première lecture :
Depuis 2006 (nº 2005-532 DC), l'exercice du droit d'amendement doit respecter les
exigences de « clarté et de sincérité du débat parlementaire », et le Conseil constitutionnel
sanctionne les amendements sans lien avec les dispositions figurant dans le
texte initial (« cavaliers législatifs »). Depuis 2008, l'article 45 Const. consacre l'exigence
d'un lien, « même indirect », de l'amendement avec le texte en discussion, disposition
qui donne lieu à de nombreuses censures par le Conseil constitutionnel.
Cons. const., 20 mai 2021, nº 2021-817 DC, Loi pour une sécurité globale préservant
les libertés
§17 - Introduites en première lecture, les dispositions pénalisant les lanceurs d'alerte
(exemple des vidéos faites dans les abattoirs par certaines associations) « ne présentent
pas de lien, même indirect, avec celles de l'article 1er
de la proposition de loi initiale qui,
dans le cadre d'une modification des prérogatives des polices municipales et rurales, autorisaient
les agents de police municipale et les gardes champêtres à constater certains délits
[...]. Elles ne présentent pas non plus de lien, même indirect, avec aucune autre des dispositions
qui figuraient dans la proposition de loi déposée sur le bureau de l'Assemblée nationale.
Dès lors, [...] il y a lieu de constater que, adopté selon une procédure contraire à la
Constitution, il lui est donc contraire ».
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3. De Jouvenel, La République des camarades, 1979, réed. Slatkine, p. 82.

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