Bibliothèque de finances publiques et fiscalité - L'autonomie financière des collectivités territoriales en droit français -1 - 11

PRÉFACE

qui explique que l’on ne se soit jamais clairement interrogé sur la possible dissociation entre autonomie de gestion et autonomie fiscale. Il existait en la matière comme un sens commun implicite mais qui s’est trouvé brouillé dans la période récente comme nombre de concepts financiers publics 6. En d’autres termes, la question que l’on doit se poser est celle de savoir si l’on peut parler d’autonomie financière des collectivités locales lorsque la liberté de gestion des fonds qui leur sont alloués n’est pas associée à un pouvoir fiscal conséquent. L’enjeu est d’ampleur, il est d’essence fondamentalement politique comme le relève bien l’auteur. La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République semblait toutefois avoir tranché et ancré le principe de libre administration des collectivités territoriales dans celui d’autonomie financière, ce dernier principe paraissant lui-même largement amarré à un pouvoir fiscal local renforcé à un double titre : en premier lieu avec l’insertion dans la Constitution d’un article 72-2 selon lequel les collectivités territoriales peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures et que la loi peut les autoriser à en fixer l’assiette et le taux dans les limites qu’elle détermine ; en second lieu parce que les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales doivent représenter, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources. Mais, la réforme est intervenue dans un contexte au sein duquel d’année en année le pouvoir de décision fiscale des élus locaux se trouvait réduit par la multiplication des allégements fiscaux concernant les quatre grands impôts directs locaux et les compensations progressivement transformées en dotations. Elle n’a constitué ni un coup d’arrêt ni une alternative au processus tendant à substituer des dotations aux impôts locaux. Ce ne fut qu’un rendez-vous manqué que souligne d’une certaine manière le Conseil constitutionnel lorsqu’il dissocie l’autonomie fiscale, qu’il récuse, de l’autonomie financière dont il reconnaît le principe, en considérant « qu’il ne résulte ni de l’article 72-2 de la Constitution ni d’aucune autre disposition constitutionnelle que les collectivités territoriales bénéficient d’une autonomie fiscale » 7. Dès lors, on peut estimer que l’autonomie financière se définit comme une autonomie de gestion assortie d’une autonomie fiscale limitée. Cette situation peut, pour une bonne partie, s’expliquer par le fait que les difficultés financières de l’État se sont accentuées, en particulier avec un endettement public sans précédent 8. C’est là à notre sens une raison majeure pour s’interroger avec une extrême attention sur la réforme du système financier local et la nécessité de reconsidérer certes la question difficile de l’autonomie fiscale locale9 mais également celle, plus rarement identifiée, de l’autonomie de gestion. Face à un tel constat, il est nécessaire d’adopter une conception intégrée des finances publiques (État, collectivités locales, sécurité sociale) et d’en tirer les conséquences pratiques sans pour autant remettre en cause le principe de libre administration des collectivités territoriales. Il est maintenant nécessaire d’instituer des dispositifs
6. Cf. M. Bouvier, M.-C. Esclassan, J.-P. Lassale, Manuel de Finances publiques, 10e éd., LGDJ, 2010. 7. Décision n° 2009-599 DC du 29 décembre 2009. 8. De l’ordre de 1700 milliards d’euros en 2011. 9. Cf. M. Bouvier « Grandeur, décadence et renouveau de l’autonomie fiscale locale », rapport au colloque international co-organisé par l’Université de Bologne et Fondafip-Gerfip (« La réforme fiscale en France et en Italie », Bologne, 29 février 2008). Cf. également Finances locales, LGDJ, 14e éd. 2011.

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