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Les évolutions et limites de la comptabilité budgétaire

contrôle parlementaire entame ses travaux en 1998 et son rapport Contrôler
réellement, pour dépenser mieux et prélever moins26 constitue la première
étape qui va mener à l'adoption de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001. Les porteurs de la LOLF revendiquent explicitement
deux axes forts à leur réforme. Le premier est une revalorisation des pouvoirs du Parlement, le second est une intégration au plus haut niveau de
l'ordre juridique de la logique « gestionnaire ». Cette dernière repose principalement sur deux piliers : la rénovation des documents budgétaires votés
par le Parlement et la détermination de responsables des crédits27. Le premier point est encore une occasion de mettre en avant une nouvelle utilisation des données financières.

B. La nouvelle information financière issue de la LOLF
La LO 2001 opère plusieurs réformes intéressantes. Parmi celles qui
concernent l'information financière de nature budgétaire, l'introduction de
nouvelles annexes dédiées à la performance et la nouvelle tentative de
mise en place d'une comptabilité analytique sont les plus marquantes.
Dès le début du XIXe siècle, des documents qui expliquent son action sont
produits par l'administration. Ils mettent des mots sur les chiffres. Sous la
monarchie de Juillet, le chapitre XI de l'ordonnance de 1838 (art. 137 à 162)
vient préciser la liste de ces documents « annexés » aux comptes de dépenses des ministres et qui seront présentés aux chambres. Les annexes sont
évidemment spécifiques, liées au type de mission mise en œuvre par
l'administration28. Le décret de 1956 organise leur production et on distingue depuis les annexes générales, les annexes spécifiques et les annexes
explicatives.
La loi organique du 1er août 2001 réforme en profondeur les annexes
budgétaires. Le but originel des « annexes explicatives », les « bleus budgétaires », est de décrire la ventilation des crédits au sein de chaque programme. Son article 51 détaille depuis 2001 le contenu d'un volet dit « de
performance ». Chaque document présente les actions envisagées par
chaque programme, le coût associé à chacune de ces actions ainsi que la
stratégie du programme et des indicateurs qui permettent (en théorie)
d'évaluer la capacité du gestionnaire de programme à atteindre les objectifs
qui lui sont assignés. Ces objectifs, clairement définis, s'inscrivent dans le
cadre d'une stratégie qui est, elle aussi, présentée dans ces nouveaux bleus.
26. Laurent FABIUS et Didier MIGAUD, Contrôler réellement, pour dépenser mieux et prélever
moins, rapport Assemblée nationale, 1999, 2 tomes, 227 et 260 p.
27. Didier MIGAUD, « Un double objectif : modernisation de l'État, approfondissement de la
démocratie », RFFP nº 76, nov. 2001, p. 9-14.
28. Le ministère des Travaux publics doit ainsi présenter une série de rapports permettant
une analyse de l'évolution des investissements publics exercice par exercice, sur chacun
des canaux, sur les travaux métallurgiques, minéralogiques et géologiques que les ingénieurs des mines auront exécutés, dirigés ou surveillés ou sur les travaux exécutés pour
le perfectionnement de la navigation des rivières.

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